تخلف‌های خصوصی‌سازی از دوربین دولتی
به گزارش جهان صنعت نیوز: از سوی دیگر مجادله‌های جناحی در ایران و نیز ناکارآمدی و رانت‌جویی در روند فروش سهام شرکت‌ها این مقوله را که می‌توانست به دموکراسی اقتصادی و نیز کاهش دخالت‌های دولت منجر شود به یک مقوله انحرافی تبدیل کرد. سازمان برنامه و بودجه در آستانه بررسی لایحه سال ۱۴۰۰ و با هدف اینکه راه کسب درآمد از مسیر خصوصی‌سازی چگونه هموار می‌شود و چقدر می‌توان از این راه درآمد به دست آورد خصوصی‌سازی‌های انجام شده تا به امروز را کالبدشکافی کرده که بخش‌هایی از آن را می‌خوانید:
شکست
اما چرا خصوصی‌سازی در ایران شکست‌خورده تلقی می‌شود؟ سهم وزارت اقتصاد به عنوان متولی اصلی اجرای سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی در طول این سال‌ها چه بوده است؟ آیا در بررسی ناکارآمدی واگذاری‌ها باید انگشت اتهام را به سمت وزارت اقتصاد نشانه برویم یا دیگر نهادهای تصمیم‌گیر نیز در شکست‌های پی در پی خصوصی‌سازی طی این سال‌ها نقش دارند؟ به نظر می‌رسد سازمان برنامه و بودجه به جای وزارت اقتصاد در مقام عمل برآمده و در گزارش «بررسی وضعیت واگذاری شرکت‌های دولتی و عملکرد خصوصی‌سازی در سال‌های ۹۷ تا ۹۹ و آثار بودجه‌ای آن برای سال ۱۴۰۰» به پرسش‌ها در این خصوص پاسخ داده است. این گزارش اعلام می‌کند که خصوصی‌سازی در مقایسه مختصر برنامه‌های توسعه گذشته و قوانین بودجه سال‌های ۱۳۹۹-۱۳۹۷ از عملکرد قابل دفاعی برخوردار نیست. اگرچه در بررسی عملکرد با بعضی از برنامه‌های مصوب انحراف‌های زیادی وجود ندارد، اما چالش‌ها و راه درازی برای رسیدن به مطلوب وجود دارد. مشروح این گزارش در ادامه می‌آید.
تبیین برنامه‌های واگذاری
با توجه به فرآیندهای مرتبط بر قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی و مقررات مربوط به آن، تبیین برنامه واگذاری‌ها شامل تعیین فهرست بنگاه‌های مشمول واگذاری و تصویب آن توسط هیات واگذاری موضوع ماده (۹۱) این قانون، نخستین گام جهت شروع فرآیند خصوصی‌سازی است. با توجه به این امر، فهرست موارد مشمول واگذاری در سال ۹۷ تا ۹۹ به شرح زیر است:
فهرست موارد مشمول واگذاری در سال ۹۷ و فهرست موارد مشمول واگذاری در سال ۹۸ به تصویب رسید. وضعیت موارد و نگهداری در پایان سال هرکدام به شرح زیر است:
در سال ۹۷ تعداد کل شرکت‌های قابل واگذاری، ۶۴۳ بنگاه بود که از این تعداد ۳۰ بنگاه واگذار شد، تعداد ۱۴ بنگاه منحل و تعداد بنگاه‌های خارج شده از فرآیند واگذاری پنج بنگاه است. همچنین ۱۶ بنگاه قیمت‌گذاری شدند، اما فروش نرفته‌اند. علاوه بر این، تعداد ۲۱ بنگاه نیز خارج از فهرست بنگاه‌های مشمول واگذاری سال ۹۷ واگذار شده است.
در سال ۹۷ در جریان بررسی مجدد مصوبه انحلال ۱۲ شرکت غله و خدمات بازرگانی و همچنین شرکت خدماتی حمایتی کشاورزی، به دلیل نوع مصوبه و همچنین درخواست دستگاه‌های تخصصی ذی‌ربط در دستور کار هیات واگذاری قرار گرفته است. در سال ۹۸ نیز هیات واگذاری به دنبال اصلاحات موردی، برخی از بنگاه‌های جدید شناسایی شده، فهرست موارد مشمول واگذاری در سال ۹۸ به ۶۳۰ بنگاه شامل ۳۲۹ شرکت و ۳۰۱ مورد اموال و دارایی رسید. وضعیت موارد مشمول واگذاری در پایان سال ۹۸ به شرح زیر است:
تعداد کل شرکت‌های قابل واگذاری، ۶۳۰ بنگاه بوده که از این تعداد دو بنگاه به صورت کامل واگذار شده، تعداد ۱۲ بنگاه منحل و تعداد ۲۲۱ بنگاه از فرآیند واگذاری خارج شد و در نهایت تعداد بنگاه‌های باقیمانده ۳۹۵ مورد است. اما جریان خصوصی‌سازی در سال ۹۹ روند متفاوتی به خود گرفته است. در حالی که در حدود ۱۷ سال اخیر با استفاده از روش‌هایی مانند مزایده، مذاکره و رد دیون برای واگذاری شرکت‌های دولتی استفاده شده، احکامی که در قالب قانون بودجه سال جاری به تصویب رسیده است، مسیر خصوصی‌سازی را تغییر داده تا با استفاده از این احکام که عمده آن متکی بر ظرفیت‌های بازار سرمایه است، تعداد بیشتری از شرکت‌های دولتی و سهام در اختیار دولت واگذار شود.
بر اساس قانون بودجه سال ۹۹ تعداد کل شرکت‌های دولتی به ۳۸۲ مورد می‌رسد که از این تعداد ۱۷۵ شرکت در گروه سوم سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و ۱۰۰ درصد دولتی است. همچنین ۱۲ شرکت مادرتخصصی در میان شرکت‌های دولتی قرار دارد که طبق حکم بودجه، دولت باید در خصوص نحوه واگذاری آنها تصمیم‌گیری کند. همچنین ۱۰۶ شرکت مشمول گروه دوم اصل ۴۴ هستند که حداکثر سهام در اختیار دولت در آنها باید ۲۰ درصد باشد، اما همچنان ۲۵ شرکت در گروه یک اصل ۴۴ که باید به صورت کامل به بخش خصوصی واگذار شود، باقی مانده است. با این حال، طبق بودجه امسال ۶۴ شرکت نیز در طول سال‌های گذشته به دلایل مختلفی از گروه‌های یک و دو خارج شده و هنوز تعیین‌تکلیف نشده‌اند. در همین راستا، ۵۸ شرکت دولتی در بودجه سال ۹۹ مشمول واگذاری هستند.
واگذاری‌ها به تفکیک طبقه‌بندی قانون
ابلاغ بند (ج) سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی در نیمه نخست سال ۸۵، نقطه عطفی در فرآیند خصوصی‌سازی است. بر اساس این ابلاغیه، ۸۰ درصد ارزش مجموع سهام بنگاه‌های دولتی از هر فعالیت مشمول مفاد صدر اصل ۴۴ قانون اساسی که تا آن تاریخ صددرصد دولتی بوده و قابلیت واگذاری نداشته‌اند به عنوان گروه ۲ فعالیت‌های اقتصادی بوده و قابلیت واگذاری یافتند؛ شرکت‌های بزرگی از جمله صنایع پالایش، مخابرات، هلدینگ خلیج فارس و صنایع مادر. شایان ذکر است قبل از ابلاغ بند ج سیاست‌های یادشده، صرفا فعالیت‌های خارج از صدر اصل ۴۴ قانون اساسی، یعنی فعالیت‌های گروه یک قابلیت واگذاری داشتند.
سازمان خصوصی‌سازی از ابتدای سال ۸۰ تا ۱۲/۵/۱۳۹۹، ارزشی معادل ۱۷۵۱۵۸۰ میلیارد ریال از سهام و دارایی‌های متعلق به دولت و شرکت‌های دولتی را به بخش غیردولتی واگذار کرده است. آمار مقایسه‌ای ارزش کل واگذاری‌ها در دولت‌های یازدهم و دوازدهم نسبت به دولت‌های پیشین نشان می‌دهد، طی دوره فعالیت‌های دولت‌های یازدهم و دوازدهم ارزشی معادل ۷۵۲۳۵۴ میلیارد ریال از سهام و دارایی‌های متعلق به دولت و شرکت‌های دولتی واگذار شده که این میزان واگذاری معادل ۴۳ درصد ارزش کل واگذاری‌های انجام یافته است. در مجموع تحقق ۴۳ درصد از واگذاری‌ها طی دوره هفت‌ساله فعالیت دولت‌های یازدهم و دوازدهم بوده است.
افزایش زیاندهی شرکت‌ها در ۱۴۰۰
با وجود اینکه طی سال‌های برنامه ششم توسعه، مجموعا به مبلغ ۱۲۹۷۶۲۱ میلیارد ریال در قوانین بودجه برای واگذاری پیش‌بینی شده و مبلغ ۱۴۹۸۰۱۲ میلیارد ریال با فرض تحقق بودجه سال ۱۴۰۰ از محل واگذاری تجمعی دریافت شده و به طور مستقیم از فروش شرکت‌ها جمعا طی سال‌های ۹۷ تا ۹۹ به مبلغ ۴۵۹۵۶۸ میلیارد ریال به دست آمده که نسبت به بودجه شرکت‌های دولتی در سال ۱۴۰۰ به ارزش ۱۳۲۲۸۶۵۵ میلیارد ریال حدود ۵/۳ درصد ارزش کل بودجه شرکت‌های دولتی طی سه سال برنامه ششم واگذار شده است، رشد بودجه‌ای شرکت‌های دولتی به طور متوسط ۱۸ درصد بوده و این رشد عملا در مقایسه با مبلغ واگذاری بیشتر بوده (اگرچه استثناء رشد سال ۱۴۰۰ حدود ده برابر سال قبل پیش‌بینی شده) و می‌توان این‌گونه استدلال کرد که عملا هیچ واگذاری‌ای صورت نگرفته است.
بررسی‌ها نشان می‌دهد بودجه شرکت‌های دولتی طی سال‌های برنامه افزایش یافته و با وجود میزان واگذاری در سال‌های گذشته، بخش زیادی از بودجه دولت به شرکت‌های دولتی تعلق می‌گیرد، نه‌تنها رشد بودجه سالانه شرکت‌ها قابل ملاحظه است بلکه اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی سرمایه‌ای اختصاص‌یافته به شرکت‌ها نیز طی پنج سال برنامه ششم به استثنای سال ۹۷ ضریب رشد حدود ۲۰ درصدی را نشان می‌دهد. تقریبا به همان اندازه که طی سال مبلغی از واگذاری نصیب دولت شده است، به همان اندازه نیز اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی سرمایه‌ای به آنها اختصاص یافته است.
در سال ۹۷ از مجموع بودجه موسسات و شرکت‌ها ۰۵/۱ درصد مربوط به شرکت‌های زیانده بوده و الباقی متعلق به شرکت‌ها و موسسات سودده یا سربه‌سر است. به همین ترتیب از مجموع بودجه شرکت‌ها و موسسات و بانک‌ها در سال ۹۸ حدود ۸/۱ درصد مربوط به شرکت‌های زیانده است. ضمنا میزان زیاندهی شرکت‌ها در سال ۹۸ نسبت به سال ۹۷ رقم قابل توجهی حدود ۱۶۱ درصد افزایش یافته است. البته بخشی از این تغییر مربوط به افزایش کل بودجه شرکت‌ها بوده که در سال ۹۸ نسبت به سال ۹۷ حدود ۵۲ درصد بوده، ولی نسبت افزایش زیاندهی شرکت‌ها بیشتر بوده است.
بودجه سال ۹۹ شرکت‌های دولتی، موسسات انتفاعی و بانک‌ها نسبت به بودجه کل شرکت‌ها، موسسات و بانک‌ها، ۸۴/۴ درصد بوده است. شرکت‌های زیانده در سال ۱۴۰۰ با افزایش زیادی روبه‌رو خواهند بود چه آنکه نسبت بودجه شرکت‌ها، موسسات و بانک‌های زیانده به کل بودجه ۶/۱۹ درصد شده است. این اعداد علامت خطر را به صدا درآورده که میزان زیاندهی شرکت‌ها روزبه‌روز رو به فزونی بوده و در صورت عدم سرعت‌دهی به واگذاری شرکت‌ها به بخش خصوصی عملا تمامی منابع به دست آمده باید صرف زیان شرکت‌های دولتی شود و از این محل، سودی عاید اقتصاد نخواهد شد.
تخلف وزارت اقتصاد
تجربه خصوصی‌سازی در سال‌های پس از تصویب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی با موارد چالش‌برانگیزی همراه بوده که این چالش‌ها عموما به نقایصی در روش‌های واگذاری، قیمت‌گذاری و اهلیت خریداران بازمی‌گردد. مدیران اجرایی به منظور اجتناب از بروز چالش‌های بالقوه در برخی ابعاد واگذاری‌ها مانند اهلیت خریدار به راهکارهایی مانند واگذاری از طریق صندوق‌های سرمایه‌گذاری قابل معامله در بورس ETF روی آوردند. مجوز این نوع واگذاری به میزان ۶۷۰۰ میلیارد تومان در بند الف تبصره ۲ قانون بودجه سال ۹۹ به دولت داده شده است. اساسنامه صندوق‌های یادشده دارای ملاحظات جدی بوده که چشم‌انداز فعالیت این صندوق‌ها را بسیار مبهم می‌سازد.
در تبصره ماده (۹) اساسنامه آمده است: «پس از گذشت سه سال از فعالیت صندوق و بنا به درخواست اکثریت دارندگان دارای حق رای در مجمع صندوق، درخواست تغییر نوع صندوق به سایر انواع صندوق‌های سرمایه‌گذاری در اوراق بهادار پس از ارائه تاییدیه هیات واگذاری به سازمان، قابل انجام خواهد بود.» باید توجه داشت که این تغییر ماهیت صندوق می‌تواند تبعات زیادی برای بنگاه‌های تحت تملک صندوق ETF داشته باشد. شایان ذکر است که اساسنامه این صندوق‌ها به شکل صندوق با مدیریت غیرفعال طراحی شده، اما با استناد به این بند اساسنامه، امکان تبدیل به صندوق با مدیریت فعال وجود دارد که در آن صورت، امکان فروش سهام تحت تملک صندوق در بازار به هر شکل فراهم می‌شود.
ابهامات در واگذاری‌ها
در جزء ۲ بند (الف) تبصره (۲) قانون بودجه سال ۹۹ که زیربنای قانونی استفاده از سازوکار صندوق‌های سرمایه‌گذاری قابل معامله برای واگذاری بنگاه‌ها محسوب می‌شود، آمده است: «وزارت امور اقتصادی و دارایی مجاز است تمام یا بخشی از سهام و دارایی‌های دولتی دستگاه‌های اجرایی زیرمجموعه قوه مجریه و باقیمانده سهام متعلق به دولت و شرکت‌های دولتی در بنگاه‌های مشمول واگذاری را مطابق روش‌های مندرج در قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی با اصلاحات و الحاقات بعدی واگذار نماید. علاوه بر روش‌های فوق، واگذاری سهام در قالب صندوق‌های سرمایه‌گذاری قابل معامله در بورسETF مشروط به اینکه تشکیل این صندوق‌ها با مدیریت دولتی برای بلندمدت نباشد یا عرضه سهام به روش ثبت‌سفارش مجاز است. مطابق متن این جزء، سقف منابع حاصل واگذاری از طریق این صندوق‌ها ۶۷۰۰ میلیارد تومان است، در حالی که فقط ارزش واگذاری سهام دولت در شرکت‌های بانکی و بیمه‌ای بیش از ۱۶ هزار میلیارد تومان خواهد بود که فراتر از سقف بیان‌شده در قانون بودجه است.
از سوی دیگر، ابهام مهمی که باید مورد توجه قرار گیرد این است که آیا اجازه قانونگذار برای اعطای تخفیف در فرآیند فروش واحدهای این صندوق‌ها، صرفا در سقف تعیین‌شده برای ردیف مربوطه قابل استفاده است یا اجازه اعطای تخفیف برای واگذاری در حجم بالاتر از ۶۷۰۰ میلیارد تومان منعکس شده در قانون بودجه نیز از مجرای اختیارات هیات واگذاری قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی امکان‌پذیر خواهد بود. از سوی دیگر، مطابق ماده ۲۱ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، کلیه منابع حاصل از واگذاری، باید در موارد هشت‌گانه مصرح در ماده یادشده صرف شود. بنابراین صرف منابع حاصل از واگذاری، در مواردی غیر از هشت مورد یادشده (به عنوان مثال پوشش کسری بودجه)، دارای تعارض با این قانون خواهد بود.
همچنین در بند ج سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی به صراحت ذکر شده است که تغییر نقش دولت از مالکیت و مدیریت مستقیم بنگاه به سیاستگذاری و هدایت و نظارت در واگذاری‌ها باید مورد توجه قرار گیرد. با توضیحاتی که بیان شد، روش مصوب هیات‌وزیران برای واگذاری سهام یادشده، کاملا خلاف این بند است و عملا در این روش، واگذاری صورت گرفته ولی مدیریت هنوز دولتی باقی مانده است و سهامداران خرد قوی وجود ندارند تا اعمال مدیریت کنند.
به این ترتیب آنچنان که از این گزارش برمی‌آید با وجود تاکیدات بسیار بر انتقال مالکیت دولتی به بخش خصوصی این موضوع همچنان در ابهام باقی است و عملا جدیتی در اجرای این مهم دیده نمی‌شود. تجربه سال‌ها اجرای نادرست سیاست‌های ۴۴ نیز نشان می‌دهد که بدون در نظر گرفتن عنصر انتقال مالکیت صرف مساله واگذاری و خصوصی‌سازی راه به جایی نمی‌برد و به مقصد روشنی نخواهد رسید.
اخبار برگزیدهاقتصاد کلانپیشنهاد ویژهلینک کوتاه :
