چالش‌های حقوق دولتی معادن

به گزارش جهان صنعت نیوز:   بررسی‌ها نشان می‌دهد دریافتی دولت از محل حقوق دولتی معادن از ۱۸ میلیارد تومان در سال ۱۳۹۰ به حدود ۱۷۰۰۰ میلیارد تومان در سال ۱۴۰۰ رسیده است. علی‌رغم افزایش قابل توجه در یک دهه اخیر همچنان نسبت حقوق دولتی دریافتی به ظرفیت‌های این حوزه بسیار ناچیز است. حقوق دولتی مصوب سال ۱۴۰۱ براساس قانون بودجه ۴۰ هزار میلیارد تومان است. براساس محاسبات صورت گرفته در سازمان برنامه و بودجه و همچنین مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، با فرض ثابت ماندن میزان تولید، قیمت فروش و درصدهای اعمالی سال ۱۴۰۰، حداکثر امکان وصول ۲۴ تا ۲۸ هزار میلیارد تومان به عنوان حقوق دولتی معادن وجود دارد. مولفه‌های اصلی در تعیین حقوق دولتی معادن شامل درصد حقوق دولتی، قیمت مواد معدنی و حجم مواد معدنی استخراج شده است که به ترتیب توسط شورای‌عالی معادن، کارگروه تشخیص قیمت استانی و خوداظهاری صاحب پروانه معدن با اخذ نظر کارشناس استان تعیین می‌شود.

به گزارش موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی، بررسی تجارب کشورها نشان می‌دهد که ۳ روش عمده در تعیین و دریافت حقوق دولتی معادن به شرح زیر وجود دارد: واحدمحور: بر اساس وزن و حجم استخراج، ارزش‌محور: بر اساس ارزش کل ماده معدنی استخراج شده بدون در نظر گرفتن سود و زیان، سودمحور: براساس سود یا زیان.

البته تعدادی کشور هم وجود دارد که از سیستم‌های ترکیبی استفاده می‌کنند که دو روش از سه روش را با هم ترکیب می‌کنند، شایان ذکر است که نرخ حقوق دولتی در کشورهای مختلف بسته به نوع تولیدات معدنی و مناطق مختلف متغیر است و این نرخ با افزایش سود عملیاتی معدن افزایش می‌یابد. ضمن آنکه در کشورهایی که از روش ارزش‌محور استفاده می‌شود، معیارهایی نظیر قیمت بورس، بازار آزاد و قیمت‌های صادراتی هم در تعیین قیمت پایه مواد معدنی در فرمول حقوق دولتی استفاده می‌شود. مهم‌ترین چالش‌های مرتبط با حقوق دولتی معادن در قالب موارد زیر ارائه می‌شود:

چالش‌های محاسبه حقوق دولتی: هوشمند نبودن و دقت محدود در تعیین حقوق وصولی، چالش‌های مربوط به هزینه‌کرد حقوق یعنی عدم تخصیص به ردیف‌های قانونی مشخص شده ماده ۲۰ و تبصره ماده ۳۱ قانون اصلاح قانون معادن مصوب ۱۳۹۰، چالش‌های مربوط به شفافیت اطلاعاتی و دسترسی به مقررات حوزه معدن یعنی محدودیت در دسترسی به آیین‌نامه‌ها و مصوبات و همچنین عدم انتشار اطلاعات در سامانه‌های مختلف.

وضعیت موجود حقوق دولتی معادن در ایران

یکی از ردیف‌های درآمدی دولت در بودجه سالیانه، درآمد حاصل از حقوق دولتی و بهره مالکانه است. منابع عمومی دولت شامل درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی است که جزء درآمدها خود شامل درآمدهای مالیاتی، درآمدهای حاصل از مالکیت دولت، درآمد حاصل از فروش کالا و خدمات، درآمد حاصل از جرایم و خسارات و درآمدهای متفرقه است. درآمد حاصل از بهره مالکانه و حقوق دولتی معادن در سایر درآمدهای حاصل از مالکیت دولت قرار دارد. سهم درآمد حاصل از بهره مالکانه و حقوق دولتی معادن از منابع بودجه عمومی دولت کمتر از یک درصد (۷/۰ درصد) بوده که سهم ناچیزی از منابع دولت را شکل می‌دهد. موضوع قابل توجه در خصوص حقوق دولتی عدم تحقق ارقام مصوب در قوانین بودجه است. تا سال ۱۳۹۷ میزان تحقق حقوق دولتی کمتر از میزان پیش‌بینی شده در بودجه‌های سالیانه بوده است. این روند در سال‌های گذشته روندی معکوس داشته که ناشی از اقدام ایمیدرو در پرداخت بدهی‌های خود است. البته نرخ‌های قطعی هر سال در پایان سال اعلام می‌شود و پس از آن دارندگان پروانه باید پرداخت کنند. مثلا بخشی از حقوق سال ۱۳۹۶ در ۱۴۰۰ پرداخت می‌شود. نکته قابل توجه دیگر این است که در قوانین بودجه سال‌های ۱۳۹۴ و ۱۳۹۵ رقم مصوب حقوق دولتی کاهش یافته است. این موضوع یعنی کاهش حقوق دولتی در سال‌های یادشده، با هدف حمایت از بخش معدن در مقابل رکود آن به دلایلی از قبیل کاهش قیمت جهانی سنگ‌آهن و سایر موارد، بوده است. بررسی‌ها نشان می‌دهد حقوق دولتی سهم ناچیزی از منابع بودجه دولت را دارد. بررسی نسبت درآمد حاصل از بهره مالکانه و حقوق دولتی معادن به منابع نفتی بودجه که یکی از ارقام بزرگ منابع بودجه است نیز نشان می‌دهد که حقوق دولتی و بهره مالکانه تا سال ۱۳۹۸ به حدود ۵ درصد رسیده ناشی از کاهش شدید درآمدهای نفتی به دلیل شدت گرفتن تحریم و عدم تحقق درآمد نفتی بودجه بوده است. مقایسه عملکرد حقوق دولتی با کسری بودجه دولت نیز نشان می‌دهد که درآمد ناشی از حقوق دولتی نسبت به کسری بودجه بسیار ناچیز است.

می‌توان ادعا کرد حقوق دولتی دریافتی معادن نسبت به پتانسیل‌های معدنی موجود در کشور بسیار ناچیز است. با یک مرور مختصر بر منابع معدنی و معادن فعال در ایران می‌توان به ظرفیت معدنی بالای اقتصاد ایران پی برد. کشور ایران از نظر جغرافیایی، در بخش میانی کمربند کوه‌زایی آلپ- هیمالیا قرار دارد که از باختر اروپا آغاز می‌شود و پس از گذر از ترکیه، ایران، افغانستان تا تبت و نزدیکی برمه و اندونزی ادامه دارد.

قرارگیری در این کمربند که مرز برخورد دو ابرقاره اصلی کره زمین بوده و ۱۵ درصد ذخایر این کمربند شناخته شده دنیا را در خود جای داده، سبب شده تا ایران سرزمینی مستعد و از نظر توان معدنی پراستعداد باشد، چنانکه میزان ذخیره قطعی آن بالغ بر۵۵ میلیارد تن برآورد شده است. براساس اکتشافات معدنی انجام شده در کشور، ایران ۷ درصد ذخایر معادن جهان را در اختیار دارد. از لحاظ تنوع ۶۸ نوع ماده معدنی (۶درصد منابع مس، ۵/۳ درصد سرب و روی، ۵/۱۰ درصد زغال سنگ کک شو و حرارتی و ۲ درصد منابع سنگ آهن جهان) در ایران شناسایی شده که شامل نیمی از ۲۴ نوع ماده معدنی فلزی و ۳۶ نوع از ۵۰ گونه ماده غیرفلزی شناخته شده در جهان می‌شود. وجود بیش از ۱۰ معدن فعال در رتبه جهانی مبین پتانسیل کشور در بخش معدن است. این معادن که در دو دسته معادن روباز و معادن زیرزمینی طبقه‌بندی می‌شوند، عبارتند از:

معادن روباز از قبیل معدن مس سرچشمه، مس سونگون، سنگ‌آهن سنگان، چادرملو، چغارت، گل‌گهر و هرمزو ذخایر سرب و روی مهدی‌آباد و انگوران، ذخایر طلای موته، زرشوران و ساری گونی و معادن زیرزمینی از قبیل معدن سولفوره انگوران، سرب و روی کوشک، زغال‌سنگ پابدانا، فیروزه نیشابور هستند.

جدول ۱. شکاف حقوق دولتی مصوب با مقدار انتظاری در سال‌های ۱۳۹۰ تا ۱۳۹۹

سال	ارزش ماده معدنی استخراج شده (میلیارد ریال)	مقدار تولید ماده معدنی (میلیون تن)	متوسط ارزش مواد معدنی استخراج شده (ریال)	حقوق دولتی مصوب (میلیارد ریال)	حقوق دولتی به ازای هر تن ماده معدنی (ریال)	مقدار انتظاری حقوق دولتی به ازای هر تن ماده معدنی	شکاف دریافتی (ریال به ازای هر تن)
۱۳۹۰	۴۴۲/۶۵	۳۶۰/۷	۴۳۸/۱۸۱	۰۰۰/۱	۷۷۲/۲	۱۴۴/۱۸	۳۷۱/۱۵
۱۳۹۱	۲۱۰/۱۰۱	۳۴۰/۵	۲۳۹/۲۹۷	۸۰۰/۱	۲۸۶/۵	۷۲۴/۲۹	۴۳۸/۲۴
۱۳۹۲	۷۳۸/۱۲۶	۳۵۵/۸	۲۰۷/۳۵۶	۰۰۰/۸	۴۸۵/۲۲	۶۲۱/۳۵	۱۳۶/۱۳
۱۳۹۳	۲۰۶/۱۳۹	۳۶۳/۶	۸۵۵/۳۸۲	۰۰۰/۱۸	۵۰۵/۴۹	۲۸۵/۳۸	۲۱۹/۱۱-
۱۳۹۴	۲۹۱/۱۱۸	۳۳۴	۸۷۲/۳۴۴	۰۰۰/۱۵	۷۳۲/۴۳	۴۸۷/۳۴	۲۴۵/۹-
۱۳۹۵	۷۳۴/۱۶۵	۳۵۴/۱	۰۴۳/۴۶۸	۰۰۰/۹	۴۷۱/۲۵	۸۰۴/۴۶	۳۸۸/۲۱
۱۳۹۶	۴۸۵/۲۵۰	۳۶۱/۲	۴۸۰/۶۹۳	۵۰۰/۱۰	۰۷۰/۲۹	۳۴۸/۶۹	۲۷۸/۴۰
۱۳۹۷	۲۵۲/۳۹۴	۳۶۱/۴	۶۵۷/۰۹۱/۱	۵۰۰/۱۰	۰۵۴/۲۹	۱۶۶/۱۰۹	۱۱۲/۸۰
۱۳۹۸	۳۱۰/۶۵۰	۳۹۲/۲	۱۰۸/۶۵۸/۱	۰۰۰/۱۵	۲۴۶/۳۸	۸۱۱/۱۶۵	۵۶۵/۱۲۷
۱۳۹۹	۶۹۴/۴۹۳/۱	۴۴۶/۴	۰۸۹/۳۴۶/۳	۷۴۰/۲۸	۳۸۲/۶۴	۶۰۹/۳۳۴	۲۲۷/۲۷۰

محاسبات ارائه شده جدول ۱ نشان می‌دهد که در سال ۱۳۹۹ متوسط ارزش مواد معدنی استخراج شده هر تن ۶/۳۳۴ هزار تومان است که براساس ماده ۶۰ آیین‌نامه اجرایی قانون معادن مصوب ۱۳۹۲، ظرفیت قانونی دریافت ۱۰ درصد ارزش ماده معدنی (حدود ۳۳ هزار و۴۶۰ تومان برای سال ۱۳۹۹) به عنوان حقوق دولتی وجود دارد. این درحالی است که براساس قانون بودجه آن سال متوسط حقوق دولتی تعیین شده برای هر تن ماده معدنی ۲۸۷۴ تومان در نظر گرفته شده است. مقایسه این ارقام به روشنی حاکی از شکافی به اندازه حدود ۲۷ هزار تومان به ازای هر تن ماده معدنی استخراج شده است.

شایان ذکر است حقوق دولتی تعیین شده براساس قانون بودجه ۱۴۰۱، معادل ۴۰ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است. با این حال براساس محاسبات صورت گرفته توسط سازمان برنامه و بودجه و همچنین مرکز پژوهش‌های مجلس حداکثر امکان وصول حدود ۲۴ تا ۲۸ هزار میلیارد تومان به عنوان حقوق دولتی معادن در این سال وجود دارد. این در حالی است که محاسبات صورت گرفته بر فرض ثابت ماندن میزان تولید، قیمت فروش و درصد اعمالی است. در این میان نیاز به توجه است امکان تغییر در نرخ حقوق دولتی، با توجه به مصوبات جلسه ویژه ستاد اقتصادی دولت برای حمایت از بورس و میزان تولید، براساس طرح‌های اکتشافی و نیمه‌تمام، وجود ندارد. با توجه به قیمت‌های جهانی و همچنین نرخ تسعیر ارز در مورد قیمت این سال نمی‌توان با قاطعیت نظر داد. نکته قابل توجه دیگر در خصوص حقوق دولتی دریافتی، سهم بالای معادن بزرگ دولتی است. براساس داده‌های مرکز آمار ایران، حدود ۸۰ درصد میزان ذخایر معدنی کشور در اختیار بخش دولتی و عمومی قرار دارد. اگرچه از نظر تعداد، حدود ۹۷ درصد معادن در حال بهره‌برداری کشور مالکیت خصوصی دارد و حدود ۲/۷ درصد معادن نیز دولتی‌اند که در سال ۱۳۹۹ حدود ۳۰ درصد اشتغال کل بخش معدنی (۱۲۰۳۲۷ نفر) را به خود اختصاص داده‌اند، این معادن عمدتا شامل معادنی نظیر شن، ماسه، سنگ و… هستند. قریب به اتفاق واحدهای معدنی دولتی جزو معادن بزرگ‌مقیاس محسوب می‌شوند. براساس برآوردهای موجود حدود ۷۰ درصد حقوق دولتی پرداختی از معادن تحت اختیار بخش دولتی و عمومی به دست می‌آید.

چالش‌های حقوق دولتی معادن در ایران

به طور کلی چالش‌های حقوق دولتی را ذیل سه دسته می‌توان تبیین کرد؛ نخست، چالش‌های محاسبه حقوق دولتی، دوم چالش‌های مربوط به هزینه‌کرد حقوق دولتی و در نهایت چالش‌های مربوط به شفافیت اطلاعاتی و دسترسی به مقررات حوزه معدن.

 چالش‌های مربوط به محاسبه حقوق دولتی:  مهم‌ترین چالش‌های مربوط به محاسبه حقوق دولتی هوشمند نبودن و دقت محدود در تعیین حقوق دولتی است. سه عامل در محاسبه حقوق دولتی حائز اهمیت است که شامل موارد زیر است:

درصد حقوق دولتی که برای مواد معدنی مختلف، متفاوت است و هر سال توسط شورای‌عالی معادن تعیین و ابلاغ می‌شود؛ قیمت ماده معدنی و حجم ماده معدنی سرمعدن.

چالش‌های تعیین درصد حقوق دولتی: عدم احتساب پارامترها و عوامل بیرونی موثر بر کارایی نرخ حقوق دولتی از قبیل تحولات بازارهای داخلی و جهانی، رکود اقتصادی، مقیاس معدنکاری، دسترسی به منابع انرژی و زیرساخت‌های مورد نیاز برای فعالیت معدنی، محل و موقعیت معدن، اعمال تغییرات مداوم در درصدهای حقوق دولتی.

 چالش‌های تعیین قیمت پایه ماده معدنی: نظام‌مند نبودن تعیین قیمت پایه ماده معدنی، تعیین قیمت ماده معدنی سرمعدن براساس نظر کارگروه تشخیص قیمت استانی، دقیق نبودن رویه حاضر و احتمال بروز خطاهای انسانی، مفسده و… .

چالش‌های تعیین دقیق حجم ماده معدنی سرمعدن: تعیین حجم ماده معدنی استخراج شده برمبنای خوداظهاری و اعمال سلیقه کارشناس استانی و البته ملاک قرار دادن پروانه بهره‌برداری، نه براساس میزان استخراج واقعی، نبود بانک‌های جامع اطلاعاتی در حوزه معادن، دقیق نبودن رویه حاضر و احتمال بروز خطاهای انسانی، مفسده و… ، ضعف سازمان نظام مهندسی در استفاده از فناوری‌های نو جهت رصد فعالیت‌های معدنی.

مساله قابل توجه دیگر در خصوص محاسبات این است که در طول سال‌های ۱۳۹۵ تا ۱۳۹۸ قیمت پایه محاسبه حقوق دولتی معادن بدون فرمول مشخص به صورت مقطوع تعیین می‌شد. برای مثال با توجه به جدول اسلاید بعد، قیمت پایه برای سنگ آهک به میزان ۲۴۴۸ ریال در ازای هر تن تعیین شده و این عدد در سال‌های ۹۵ تا ۹۸ ثابت باقی مانده بود. با این شرایط و در نظر گرفتن قیمت حدودی ۴۰۰۰۰ ریال به ازای هر تن سنگ آهک در سال ۹۸، درصد حقوق دولتی این ماده تقریبا ۶۱ درصد به دست می‌آید. مشخص است که مقادیر اعلامی در آن سال‌ها بسیار محدود بود و با قیمت واقعی مواد معدنی تناسب نداشت. در نتیجه حقوق دولتی دریافتی بسیار ناچیز بوده است. لذا از سال ۱۳۹۹ شورای عالی معادن در اجرای ماده ۱۲ قانون اصلاح قانون معادن (مصوب ۱۳۹۰) و مواد ۶۰ و ۶۱ آیین‌نامه اجرایی قانون معادن (مصوب ۱۳۹۲) مبنی بر تعیین حقوق دولتی بر مبنای درصدی از بهای فروش ماده معدنی سرمعدن، جداول تعیین نرخ حقوق دولتی برای مواد معدنی مختلف را تصویب و ابلاغ کرد.

 چالش‌های مربوط به هزینه‌کرد حقوق دولتی: براساس قانون معادن مصوب سال ۱۳۹۰ و آیین نامه اجرایی ۱۳۹۲ نحوه هزینه‌کرد حقوق دولتی دریافتی معادن به شرح زیر است:

 ۶۵ درصد سهم وزارت صنعت، معدن و تجارت برای اجرای بهینه تکالیف و ماموریت‌های توسعه بخش معدن و صنایع معدنی کشور، ۱۵ درصد سهم اعتبارات استانی برای ایجاد زیرساخت و راه توسعه شهرستان با اولویت منطقه معدنی، ۱۲ درصد سهم وزارت جهاد کشاورزی برای احیا و بازسازی محل عملیات معدنی برحسب مورد و طی عملیات معدنی، ۵ درصد سهم صندوق بیمه فعالیت‌های معدنی برای حمایت از مکتشفان و بهره‌برداران معادن، ۳ درصد سهم سازمان نظام مهندسی معدن برای تحقق اهداف تعیین شده در قانون مربوطه؛ درعین حال عملکرد هزینه‌کرد حقوق دولتی متفاوت است. در ادامه چالش‌های موجود هزینه‌کرد حقوق دولتی اشاره شده است؛ عدم تخصیص حقوق دولتی به ردیف‌های هزینه‌کرد توسعه‌ای مقررشده در قانون معادن على‌رغم تصریح مفاد بند «ب» ماده ۴۳ قانون برنامه ششم توسعه مبنی بر تخصیص ۱۰۰ درصد وجوه وصولی به بخش معدن جهت سرمایه‌گذاری و توسعه، تمرکز وجوه حاصل از حقوق دولتی در خزانه و عدم بازگشت آن برای هزینه‌کرد در بخش معدن، به دلیل مشکلات ساختاری و قانونی موجود، تخصیص این مبالغ به استان‌های محل معدن به درستی صورت نمی‌گیرد و در برخی از موارد باعث مناقشات میان بهره‌برداران و ساکنان اطراف معادن شده که بعضا با جلوگیری از فعالیت معادن و یا استخراج برخی مواد معدنی همچون طلا و فروش غیرقانونی آن همراه می‌شود.

چالش‌های مربوط به عدم شفافیت حوزه معدن: یکی از چالش‌های اساسی فعالیت‌های حوزه معدن، عدم شفافیت‌های شدید در آن است. در این خصوص می‌توان به عدم انتشار اطلاعات در سامانه‌های مختلف مرتبط با این بخش اشاره کرد. از جمله اطلاعات مربوط به محاسبه حقوق دولتی در سامانه اطلاعاتی معادن، از قبیل میزان استخراج و قیمت ماده معدنی و… به طور کامل در دسترس عموم به صورت آنلاین قرار ندارد. وضعیت سایر سامانه‌های اطلاعاتی فعالیت‌های معدنی (از قبیل سامانه حدنگاری (کاداستر، پایگاه ملی داده‌های علوم زمین، سامانه اطلاعاتی درآمدهای دولت، سامانه‌های معاونت معدن و صنایع معدنی وزارت صمت، ایمیدرو، سازمان زمین‌شناسی و اکتشافات معدنی کشور، اطلاعات مرتبط با خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی، سامانه اطلاعاتی شورای عالی معادن) نیز نشان می‌دهد به رغم تعدد سامانه‌های اطلاعاتی، گویی شأن ایجاد آنها در جهت ایجاد و ارتقای شفافیت نبوده و حتی تعدد آنها در مواردی به کاهش کارایی دامن می‌زند.

راهکارهای سیاستی

با توجه به بررسی‌های صورت گرفته و بهره‌گیری از تجربیات کشورهای منتخب پیشنهادات زیر ارائه می‌شود:

واقعی شدن حقوق دولتی معدن از طریق هوشمندسازی محاسبات با استفاده از نرم‌افزار، در نظر گرفتن متغیرهایی نظیر محل، موقعیت و ذخیره معدن، روش استخراج، میزان و نوع کانه‌آرایی، ملاحظات زیست‌محیطی و تعهدات بهره‌بردار در محاسبات حقوق دولتی، ملاک عمل قرار گرفتن قیمت‌های بورسی با قیمت‌های صادراتی برای تعیین ارزش ماده معدنی سرمعدن، محاسبه و وصول حقوق دولتی به صورت پویا و ایجاد تمایز برای معادن بزرگ با سایر معادن و به‌کارگیری فناوری‌های پیشرفته تصویربرداری و نقشه‌برداری هوایی، ماهواره‌ای و فراطیفی پهپادها و هوش مصنوعی برای تعیین حجم دقیق ماده معدنی استخراج شده (در مورد معادن روباته)، اعمال ضریب کاهشی میزان حقوق دولتی برای معادنی که با شرایط سخت و بدون زیرساخت کار می‌کنند، الزام به حضور مسوولان فنی مقیم در محل معدن به انتخاب سازمان نظام مهندسی هر استان و ایجاد ارتباط با سازمان امور مالیاتی برای راستی‌آزمایی خوداظهاری درخصوص میزان استخراج معادن، محاسبه حقوق دولتی به روش هوشمند طراحی نرم‌افزار برای محاسبه هوشمند حقوق دولتی) و ایجاد بانک اطلاعات فعالیت‌های معدن و صنایع معدنی، ایجاد سیستم کاداستر الکترونیک و تجمیع سامانه‌های مرتبط با حوزه معدن، شفاف‌سازی فرآیندهای مرتبط با ارائه اطلاعات حوزه معدن؛ بازدید اتفاقی کارشناسان وزارت صمت و سازمان نظام مهندسی معدن از معادن و نصب باسکول هوشمند در معادن برای کنترل میزان خروج مواد معدنی.

اخبار برگزیدهاقتصاد کلانپیشنهاد ویژهصنعت و معدن