رد پای کسری بودجه در اقتصاد

به گزارش جهان صنعت نیوز: بررسی‌های پولی حاکی از تاثیرگذاری مستقیم و غیرمستقیم کسری بودجه بر بخش پولی است.برای مثال، در دوره ۱۴۰۰-۱۳۵۷، بدهی دولت، هم به بانک مرکزی و هم به بانک‌ها و موسسات اعتباری غیربانکی رشد داشته، اما رشد بدهی دولت به بانک‌ها و موسسات اعتباری از سال ۱۳۸۶ به بعد، بیشتر بدهی به بانک مرکزی بوده است. روند مشابه بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی و تسهیلات تبصره‌ای نیز تاییدکننده تاثیر کسری بودجه دولت بر تورم از کانال نقدینگی است.

 

تبدیل چندباره درآمدهای دلاری نفت به ریال و در برخی از موارد تغییر نرخ تسعیر ارز برای تبدیل این درآمدها به منظور تامین کسری بودجه نیز منجر به تاثیرگذاری بر جزء خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی شده و از این طریق بر نقدینگی و تورم تاثیر دارد. باتوجه به نتایج حاصل از بررسی‌های آماری از جمله راهکارهای پیشنهادی برای کنترل کسری بودجه می‌توان به گنجاندن کسری بودجه و پیامدهای آن در قانون، ادغام خزانه‌های غیررسمی با خزانه‌داری کل، تامین هزینه‌های جاری صرفا از محل درآمدهای عمومی، حذف کامل درآمدهای نفت یا استفاده از آن در پوشش‌های مختلف در بودجه و… اشاره کرد.

 

کسری بودجه و متغیرهای پولی

 

پیش از پرداختن به کانال‌های تاثیرگذاری کسری بودجه دولت بر متغیرهای پولی لازم است تا روند کسری بودجه جاری و حقیقی دولت مورد بررسی قرار گیرد. در نمودار شماره ۱، این روند نشان داده شده است. برخی کارشناسان مدعی‌اند که روند بودجه‌نویسی دولت رو به بهبود است و آنچه در مورد کسری بودجه و هزینه‌های دولت مشاهده می‌شود، ناشی از تاثیر گریزناپذیر تورم و افزایش سطح عمومی قیمت‌ها و نمود یافتن آن در متغیرهای جاری بودجه است. این در حالی است که همان طور که در نمودار مشاهده می‌شود، اگر اثر تورم از کسری بودجه خارج شود، تصویر شفاف‌تری از واقعیت مخرب کسری بودجه دولت بر نقدینگی و تورم ارائه می‌شود. مطابق این نمودار، می‌توان گفت که به طور کلی از دهه ۱۳۸۰ به بعد، دولت با تکیه بر کسری بودجه اداره شده است با وجود آنکه در این دهه تحریم‌های شدید از جمله تحریم‌های شدید نفتی وجود نداشته است. مقدار این کسری حقیقی در سال‌های ۱۳۸۵ و ۱۳۸۷ به بیشترین میزان خود رسیده است. به موازات تشدید تحریم‌ها و کاهش رانت‌های نفتی، کسری حقیقی بودجه تا حدی مدیریت شد، اما از سال ۱۳۹۱ به بعد، کسری بودجه حقیقی دولت مدام تشدید شد و از بیشترین مقدار خود پیشی گرفت. به عبارت دیگر، اگر فرض کنیم در این سال‌ها هزینه‌های دولت افزایش نداشته است، می‌توان گفت به رغم کاهش عمده درآمدهای دولت، هزینه‌های دولت یا بدون تغییر باقی مانده یا بسیار کمتر از درآمدها کاهش داشته است و این نشان‌دهنده ناکارایی روند بودجه‌نویسی است.

 

یکی از اجزای نقدینگی، پایه پولی و یکی از اجزای پایه پولی، بدهی دولت به بانک مرکزی است. به عبارت دیگر، هرچه کسری بودجه دولت بیشتر باشد، بدهی دولت به بانک مرکزی و متعاقب آن، پایه پولی افزایش می‌یابد. بدین ترتیب، اثر کسری بودجه فزاینده دولت از طریق ضریب فزاینده نقدینگی موجب تشدید حجم نقدینگی و بدتر شدن وضعیت تورم در اقتصاد می‌شود. این موضوع در نمودار شماره ۲ نشان داده شده است. همان‌طور که در این نمودار مشاهده می‌شود، روند کسری بودجه و بدهی دولت به بانک مرکزی خلاف جهت هم است، اما قدر مطلق شیب (سرعت افزایش) تقریبا مشابهی دارند. برای مثال، در سال‌های آخر دوره مورد بررسی، به موازات افزایش پرشتاب کسری بودجه، بدهی دولت به بانک مرکزی و در پی آن، پایه پولی با شیب تقریبا مشابهی افزایش یافته است.

 

روند بدهی دولت به سیستم بانکی به تفکیک بدهی به بانک مرکزی و بدهی به بانک‌ها و موسسات اعتباری غیربانکی نیز نشان می‌دهد حجم بدهی دولت به سیستم بانکی از روندی نمایی پیروی می‌کند؛ به طوری که ادامه روند فعلی، این بدهی را با نرخ‌های فزاینده افزایش خواهد داد. این رشد فزاینده بدهی از سال ۱۳۸۹ آغازشده و تا سال ۱۴۰۰ ادامه یافته است. به عبارت دیگر، در حدود دهه گذشته که درآمدهای نفتی با محدودیت مواجه شده، دولت به جای اقدامات اصلاح ساختاری از بانک مرکزی برای تامین مالی خود استفاده کرده است. نکته شایان توجه دیگر اینکه تغییر سهم بدهی دولت به بانک مرکزی، بانک‌ها و موسسات اعتباری غیربانکی از کل بدهی آن به سیستم بانکی است. در دوره مورد بررسی، بدهی دولت هم به بانک مرکزی و هم به بانک‌ها و موسسات اعتباری غیربانکی رشد داشته، اما رشد بدهی دولت به بانک‌ها و موسسات اعتباری از سال ۱۳۸۶ به بعد بیشتر از بدهی به بانک مرکزی بوده است؛ به طوری که شاخص بدهی دولت به بانک‌ها نسبت به بدهی دولت به بانک مرکزی از ۹/۰ در سال ۱۳۸۵ به ۲/۲ در سال ۱۳۹۲ افزایش یافت. این شاخص در سال ۱۳۹۶، به دلیل بحران موسسات اعتباری و خط اعتباری تخصیص داده شده برای تسویه سپرده‌ها جهش داشته و به ۶/۳ رسیده است. در ۳ سال آخر دوره، بدهی دولت به بانک‌ها و موسسات اعتباری ۵/۲ تا ۸/۲ برابر بدهی آن به بانک مرکزی بوده است. در سال ۱۴۰۰، این نسبت اندکی کاهش یافت که دلیل اصلی آن، افزایش بدهی دولت به بانک مرکزی بیش از افزایش بدهی دولت به بانک‌ها و موسسات اعتباری بود. اثر این شاخص بر نقدینگی را می‌توان این گونه تفسیر کرد که گاه دولت به جای قرض از بانک مرکزی به قرض از سیستم بانکی رو می‌آورد مانند الزام بانک‌ها برای خرید اوراق دولتی در سالیان گذشته. این موضوع به افزایش قرض بانک‌ها از بانک مرکزی منجر می‌شود.

 

چالش تسهیلات تکلیفی

 

تسهیلات تکلیفی از جمله کانال‌های دیگر تاثیرگذاری دولت بر نقدینگی و تورم است. منظور از تسهیلات تکلیفی، تسهیلاتی است که با یک یا چند مورد از ضوابط اعتباری رایج بانک‌ها هماهنگی نداشته باشد و بانک‌ها بر اساس مصوبات مقاماتی خارج از سیستم بانکی، مسوول اعطای اینگونه تسهیلات باشند. در واقع، بخش عمده این تسهیلات از سوی بندهای بودجه دولت به بانک‌ها تکلیف شده‌اند (مانند وام ازدواج، وام حمایت از بنگاه‌های زودبازده، وام حمایت از کسب و کارها در دوران کرونا و…) و بانک‌ها موظف به پرداخت آنها هستند. ازآنجاکه این تسهیلات مازاد بر روند عادی اعطای تسهیلات از سوی بانک‌ها هستند، بانک‌ها به ناچار ممکن است به قرض از بانک مرکزی رو آورند که این موضوع خود را در افزایش بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی نمایان می‌کند؛ ضمن اینکه ممکن است قدرت خلق پول توسط بانک‌ها (حتی بدون تغییر در پایه پولی) را افزایش دهد. روند بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی، تسهیلات تبصره‌ای و سهم بانک‌های تجاری، تخصصی و غیردولتی از کل تسهیلات تبصره‌ای در دوره ۱۳۹۹ـ۱۳۷۵ نشان می‌دهد بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی و تسهیلات تبصره‌ای در دوره مورد بررسی روندی تقریبا مشابه داشته‌اند. فاصله بین این دو را می‌توان به دیگر مواردی که موجب افزایش قرض بانک‌ها از بانک مرکزی می‌شود ازجمله موظف کردن بانک‌ها به خرید اوراق قرضه دولتی در سال‌های اخیر نسبت داد. گرچه در سال‌های ابتدای دوره عمدتا بانک‌های تجاری موظف به پرداخت این تسهیلات بودند، از سال ۸۸ به بعد، سهم این بانک‌ها کاهش و در مقابل، بخش عمده این تسهیلات از طریق بانک‌های تخصصی و بانک‌های غیردولتی پرداخت شده است. این موضوع خود حاکی از دخالت دولت در سیستم بانکی و حتی دخالت در نحوه تخصیص منابع مالی بانک‌های غیردولتی است.

 

ازجمله کانال‌های دیگر تاثیر کسری بودجه بر پایه پولی، تاثیر بر ارزش ریالی خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی به عنوان یکی از اجزای پایه پولی است. مطابق جدول شماره ۱، در دهه گذشته وابستگی مستقیم بودجه به نفت بین حدود ۳۰ تا ۵۰ درصد بوده است (به جز سال ۱۳۹۹).

این وابستگی سبب شده است که در سال‌های گذشته به دلیل نوسانات در میزان صادرات یا قیمت نفت، درآمدهای دولت نیز دچار نوسان و دولت با کسری بودجه‌های عمده مواجه شود. کارشناسان معتقدند، دولت به خصوص در سال‌های اخیر، برای جبران بخشی از کسری بودجه خود به تبدیل چندباره درآمدهای دلاری نفت به ریال و در برخی از موارد، تغییر نرخ تسعیر ارز برای تبدیل این درآمدها، متاثر از نرخ ارز غیررسمی اقدام کرده که درنهایت، منجر به افزایش پایه پولی و در پی آن، نقدینگی و تورم شده است.

 

روند نرخ ارز غیررسمی و نرخ تبدیل خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی به ریال نیز از سال ۷۵ تا ۱۴۰۰ نشان می‌دهد بخش عمده دارایی‌های خارجی بانک مرکزی همان درآمدهای نفتی است که به صورت طلا یا ارز نگهداری می‌شود. نرخ تسعیر این دارایی‌ها متاثر از نرخ ارز غیررسمی است و هر دو روندی تقریبا مشابه دارند. همچنین، به دلیل افزایش ۳۲درصدی درآمدهای نفتی در ۹ ماه سال ۱۴۰۰، نرخ تسعیر ارز برآوردی اندکی کاهش یافته؛ هرچند از نرخ تسعیر تعیین‌شده در بودجه بیشتر است. بنابراین، می‌توان تاثیرگذاری بر جزء خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی را نیز یکی دیگر از کانال‌های تاثیرگذاری کسری بودجه بر نقدینگی و تورم دانست.

بنابراین، در مجموع حتی اگر فرض شود که کسری بودجه به طور مستقیم بر بدهی دولت به بانک مرکزی و درنتیجه، پایه پولی تاثیر نداشته است، از طریق غیرمستقیم ازجمله تاثیرگذاری بر خالص دارایی‌هایی خارجی، تاثیرگذاری بر بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی، تاثیرگذاری بر قدرت خلق پول بانک‌ها، الزام بانک‌ها به خرید اوراق مالی دولتی و… نقدینگی را متاثر می‌کند و تورم را افزایش می‌دهد. همچنین، باید توجه داشت که این کسری بودجه از سمت فشار تقاضا و عرضه نیز موجب تشدید تورم می‌شود که پرداختن به آنها خارج از چارچوب این گزارش است.

 

ملاحظات امنیت اقتصادی

 

کسری بودجه از کانال‌های مختلف نقدینگی را تحت تاثیر قرار می‌دهد. این موضوع درنهایت، با ایجاد بی‌ثباتی در بسیاری از حوزه‌های اقتصاد، امنیت اقتصادی را کاهش می‌دهد. پیامدهای منفی روند فزاینده کسری بودجه بر اقتصاد در ادامه بررسی می‌شود.

 

تشدید تورم مزمن در اقتصاد

 

یکی از مهم‌ترین پیامدهای رشد فزاینده کسری بودجه با توجه به تامین آن از طریق سیستم بانکی، افزایش نقدینگی و متعاقب آن، افزایش تورم افزایش است. روند معکوس کسری بودجه و سطح عمومی قیمت‌ها در طول زمان و بر اساس بررسی‌های آماری به خوبی قابل مشاهده است.

 تشدید رکود و کاهش اشتغال

در شرایط تورمی قدرت خرید آحاد جامعه کاهش می‌یابد؛ زیرا همه یا بخش عمده کالاها با افزایش قیمت مواجه می‌شوند. در چنین شرایطی، تقاضا برای کالاها و خدمات کاهش می‌یابد. این کاهش تقاضا در بلندمدت از سویی منجر به تضعیف هرچه بیشتر تولید می‌شود و از سوی دیگر، منجر به اتخاذ سیاست افزایش هزینه‌های دولت (برای تقویت تقاضا) و در نتیجه، تشدید کسری بودجه و تورم می‌شود. این فرآیند در بلندمدت و در صورت عدم اتخاذ سیاست‌های حمایتی از تولید، موجب تعمیق هرچه بیشتر رکود تورمی و تعدیل نیروی کار می‌شود. نوسانات گسترده در دیگر بازارهای مالی: در شرایط انتظارات منفی خود تقویت‌شونده که عمدتا حاصل از رشد مداوم و افسارگسیخته قیمت‌هاست، موجی از بدبینی نسبت به آینده اقتصاد و قدرت خرید یا ارزش پس‌اندازها شکل می‌گیرد. از این رو افراد برای حفظ ارزش در‌آمد یا پس‌اندازهای خود به دیگر بازارها رو می‌آورند.

 

تشدید کسری بودجه دولت

 

رکود فعالیت‌های اقتصادی در کنار سیستم مالیات‌ستانی ناکارا به میزان زیادی سهم درآمدهای مالیاتی دولت را در بودجه کاهش می‌دهد و کسری بودجه را تشدید می‌کند. همچنین، با افزایش تورم و کاهش قدرت خرید، افراد بیشتری نیازمند حمایت‌های معیشتی دولت می‌شوند. این موضوع هزینه‌های دولت را نیز افزایش می‌دهد. این وضعیت در چرخ‌های باطل به افزایش مداوم تورم و کاهش درآمد دولت منجر می‌شود.

کاهش توانایی سیستم مالی در تامین نیاز نقدینگی بنگاه‌ها

همان طور که گفته شد، در شرایط کسری بودجه دولت در تمام ارکان بخش پولی حتی نحوه تخصیص منابع بانک‌های خصوصی نیز اعمال نفوذ می‌کند. این موضوع از سویی تخصیص بهینه منابع را از بین می‌برد و سیستم بانکی را با افزایش ریسک و خطر ورشکستگی مواجه می‌کند و از سوی دیگر، منابع موجود را از دسترس بخش خصوصی خارج می‌کند. در این شرایط کسب‌و‌کارها برای دستیابی به منابع اندک باقیمانده با هم رقابت می‌کنند که ممکن است به افزایش سود تسهیلات منجر شود. همچنین، افزایش نرخ تورم موجب تقویت فعالیت‌های سفته‌بازانه و تضعیف ماندگاری سپرده‌ها و از این رو کاهش توان اعتباردهی بانک‌ها می‌شود.

تاثیر کسری بودجه بر هزینه‌های عمرانی

روند فزاینده کسری بودجه موجب شده است که هزینه‌های عمرانی دولت به نفع هزینه‌های جاری به میزان زیادی کاهش یابد. بررسی‌ها نشان می‌دهد سهم اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نسبت به بودجه عمومی در دهه گذشته همواره روند نزولی داشته و از حداکثر ۲۷ درصد در سال ۱۳۹۲، به حدود ۱۲ درصد در سال ۱۴۰۰ رسیده است. این موضوع سبب تضعیف زیرساختارهای کشور و تضعیف هرچه بیشتر تولید و در فرآیندی زنجیره‌وار، باعث کاهش بیشتر درآمدهای دولت و افزایش بیشتر تورم می‌شود.

کاهش توانایی دولت در تامین وظایف حاکمیتی خود از جمله امنیت و بهداشت

همان طور که گفته شد، کسری بودجه موجب تشدید تورم می‌شود. تشدید تورم نیز به تشدید کسری بودجه می‌انجامد؛ زیرا به دلیل تضعیف بیشتر بخش تولید، درآمدهای دولت را محدودتر می‌کند. با تعمیق هرچه بیشتر رکود تورمی، سطح رفاه بیش از پیش کاهش و وظایف دولت برای حمایت از اقشار فقیر و آسیب‌پذیر (برای مثال حمایت‌های بهداشتی) افزایش می‌یابد. در این شرایط، به دلیل کاهش منابع درآمدی، دولت یا قادر به حمایت از این اقشار نیست و موجبات اعتراضات اجتماعی فراهم می‌شود یا اینکه مجبور به اجرای سیاست‌های حمایتی بدون داشتن منابع کافی می‌شود. این موضوع هزینه‌ها و در نتیجه، کسری بودجه را تشدید می‌کند. این وضعیت درباره هزینه‌های برقراری امنیت از سوی دولت نیز صادق است؛ بدین معنی که کاهش سطح رفاه عمومی موجب افزایش جرائم اقتصادی اجتماعی می‌شود و در نتیجه، هزینه تحمیلی بر دولت را برای مبارزه با این جرائم افزایش می‌دهد. در شرایطی که منابع درآمدی دولت محدود و دولت مدام با کسری بودجه مواجه است، افزایش هزینه‌های امنیتی به معنی تشدید کسری بودجه و تکرار چرخه کسری بودجه تورم خواهد بود. در مجموع می‌توان گنجاندن کسری بودجه و پیامدهای آن در قانون، ادغام خزانه‌های غیررسمی با خزانه‌داری کل، تامین هزینه‌های جاری صرفا از محل درآمدهای عمومی، استفاده از انتشار اوراق مالی برای حوادث غیرمترقبه، حذف کامل درآمدهای نفت یا استفاده از آن در پوشش‌های مختلف در بودجه، اصلاح ساختاری بودجه، مدیریت هزینه‌ای بودجه و دوری از بودجه‌های غیرشفاف، تفکیک بودجه ارزی از بودجه ریالی و مدیریت یکپارچه خزانه کل و مصارف جاری دولت را راهکارهای پیشنهادی برای توقف روند کسری فزاینده و جبران این کسری‌ها دانست.

*پژوهشگر اقتصادی