نسخه کردبچه برای بودجه ۱۴۰۰
به گزارش جهان صنعت نیوز: این کارشناس ارشد بودجه در بخشی از گزارش پژوهشی خود با مراجعه به ارقام تراز عملیاتی بودجه از ۱۳۷۴ تا ۱۳۹۸ به این نتیجه رسیده است که این رقم ۶۰ برابر شده است. یک محاسبه ساده نشان می‌دهد که در ۲۲ سال منتهی به ۱۳۹۸ هر سال به طور میانگین ۲۰۰ درصد بر کسری تراز عملیاتی اضافه شده است. وی در تعریف تراز عملیاتی بودجه می‌نویسد:
تراز عملیاتی بودجه تفاوت بین درآمدها (درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدهای غیرنفتی) و اعتبارات هزینه‌ای (جاری) را نشان می‌دهد. درواقع، تراز مزبور مهم‌ترین شاخص در نظام طبقه بندی جدید بودجه بوده که از سال ۱۳۸۱ بر اساس استاندارد بین‌المللی (GFS) به کار گرفته شده است. همچنین در سیاست‌های کلی برنامه‌های پنج ساله اخیر یکی از مهم‌ترین هدف‌ها، کاهش کسری موجود این تراز به صفر تعیین شده است که مفهوم آن، این است که اعتبارات هزینه‌ای دولت از محل درآمدهای غیرنفتی و استقراضی دولت تامین می‌شود. عملکرد این شاخص نشان می‌دهد با وجود تاکیدهای صورت گرفته، کسری آنکه در سال ۱۳۷۴ حدود ۱۷۶۰۰ میلیارد ریال بود، به طور متوسط در برنامه دوم به حدود ۱۹۲۰۰ -میلیارد ریال، در برنامه سوم به ۷۹۹۰۰ میلیارد ریال، در برنامه چهارم به ۱۷۴۷۴۴ میلیارد ریال، در برنامه پنجم به ۴۲۹۸۰۰ میلیارد ریال و در سه سال اول برنامه ششم توسعه به ۲۷۲۱۷۱۵ میلیارد ریال افزایش یافته است. آخرین عملکرد آن مربوط به سال ۱۳۹۳ بوده که حدود ۱۰۴۰ هزار میلیارد ریال است. به عبارت دیگر، کسری مزبور طی دوره مورد بررسی نه تنها کاهش نیافته بلکه حدود ۶۰ برابر شده است. طی برنامه‌های چهارم تا ششم نیز که در خصوص این شاخص تاکید خاص شده، این کسری حدود هشت برابر شده است. کسری این تراز در واقع وابستگی اعتبارات هزینه‌ای دولت به منابع حاصل از صادرات نفت و منابع استقراضی را نشان می‌دهد که باید از طریق افزایش درآمدها یا کاهش و صرفه‌جویی در اعتبارات هزینه‌ای کاهش می‌یافت.
کسری تراز عملیاتی در وهله اول باید از محل مازاد تراز دارایی‌های سرمایه‌ای، یعنی به طور عمده منابع حاصل از صادرات نفت و میعانات گازی و باقیمانده از محل مازاد تراز دارایی‌های مالی؛ یعنی منابع حاصل از فروش اوراق مالی اسلامی، واگذاری شرکت‌های دولتی و استفاده از منابع صندوق توسعه ملی تامین شود. تراز دارایی‌های مالی همان تراز مالی است. این مفهوم در واقع کسری بودجه نظام سنتی بودجه‌ریزی است که در سال‌های اخیر، روندی افزایشی به خود گرفته است. مهم‌ترین اقدامات در راستای بهبود وضعیت موجود باید بر قطع وابستگی اعتبارات هزینه‌ای دولت به عواید نفتی و تامین آن از محل درآمدهای غیرنفتی (درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدها) از یک طرف و تاکید بر اختصاص عواید نفتی به طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و ساماندهی وضعیت طرح‌های یادشده از طرف دیگر، متمرکز شود. تامین اعتبارات هزینه‌ای از محل درآمدهای غیرنفتی از ترکیب دو اقدام می‌تواند حاصل شود: اول کاهش یا صرفه‌جویی در اعتبارات هزینه‌ای و دوم، افزایش درآمدهای غیرنفتی؛ به ویژه درآمدهای مالیاتی.
برای ساماندهی وضعیت طرح‌های عمرانی نیز علاوه بر تامین بخشی از منابع مورد نیاز از محل منابع احتمالی از صرفه‌جویی و افزایش بهره‌وری اعتبارات هزینه‌ای با استقرار نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در یک چارچوب میان‌مدت مخارج دولتی، افزایش درآمدهای غیرنفتی، واگذاری این طرح‌ها به بخش خصوصی و یا مشارکت بخش عمومی و خصوصی در تامین اعتبارات مورد نیاز آنها (PPP) مطرح است؛ بنابراین مجموعه اقدامات باید حول محورهای زیر متمرکز شود:
برای برآورد هدف کاهش تراز عملیاتی، پیش‌بینی سازوکارهای لازم در خصوص گسترش پایه‌های مالیاتی، حذف معافیت‌ها، استقرار نظام خوداظهاری مالیاتی و سایر موارد یادشده در این بررسی، افزایش نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی از وضعیت فعلی به حدود ۱۲ درصد تا پایان برنامه هفتم.
ارتقای نسبت درآمدها به تولید ناخالص داخلی از حدود مقدار ۵/۲ درصد فعلی به ۴ درصد تا سال ۱۴۰۵، با تجهیز سایر منابع درآمدی دولت.
افزایش درآمدهای عمومی به گونه‌ای که ضمن تامین اعتبارات هزینه‌ای، بخشی نیز برای پرداخت سود اوراق بدهی پیش‌بینی شده برای فروش طی سال‌های آینده جهت بازپرداخت بدهی‌های دولت اختصاص یابد.
توزیع منابع ارزی حاصل از صادرات نفت به صورت زیر:
الف- برای تامین سرمایه‌گذاری‌های مورد نیاز بخش نفت، سهم شرکت ملی نفت ایران به تدریج از ۵/۱۴ به ۲۰ درصد افزایش یابد.
ب- در نقش تثبیت‌کننده صندوق توسعه ملی از سهم صندوق تعیین شده در برنامه ششم توسعه به شکل زیر استفاده به عمل آمد:
– اعطای تسهیلات برای تامین کسری باقیمانده تراز عملیاتی دولت.
– سپرده‌گذاری در بانک‌های توسعه‌ای که همراه با سپرده‌گذاری اعتبارات طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای انتفاعی که توجیه مالی و اقتصادی دارند صرف تامین سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها و تضمین خرید خدمات می‌شود.
– اعطای تسهیلات مستقیم به بخش خصوصی.
– در اختیار دولت قرار گرفتن حداقل ۵۰ درصد از منابع حاصل از صادرات نفت برای تامین مصارف عمومی.
– تقسیم طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به چهار دسته انتخاب طرح‌هایی با توجیه مالی و اقتصادی، برای واگذاری (از طریق بانک)؛ انتخاب طرح‌هایی که توجیه مالی ندارند، ولی توجیه اقتصادی دارند برای واگذاری (از طریق بانک)؛ ادامه طرح‌های حاکمیتی، با شرایط موجود تا اتمام و توقف سایر طرح‌ها.
در خصوص استقرار حسابداری تعهدی در خصوص استقرار حسابداری تعهدی لازم است اقدامات زیر مدنظر قرار گیرد:
آیین‌نامه اجرایی موضوع بند (۱) تبصره (۶) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت با پیشنهاد مشترک سازمان برنامه و بودجه کشور، وزارت امور اقتصادی و دارایی و دیوان محاسبات کشور تهیه و پس از تصویب در هیات وزیران در دستور کار تمام دستگاه‌های اجرایی قرار گیرد.
وزارت امور اقتصادی و دارایی دوره‌های تکمیلی در مورد حسابداری تعهدی را برای مدیران مالی و ذی‌حسابان تمام دستگاه‌های اجرایی برگزار کند، به گونه‌ای که تا پایان شش ماهه اول سال ۱۳۹۹ مانعی برای اجرای کامل حسابداری تعهدی وجود نداشته باشد.
اجرای حسابداری تعهدی در کنار بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در دستور کار تمام دستگاه‌های اجرایی قرار گیرد.
در راستای استقرار کامل بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد
در راستای استقرار کامل بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد تحقق موارد زیر حائز اهمیت است:
– مبادله تفاهمنامه عملکردی در دستور کار دولت قرار گیرد. در این خصوص در ۱۳ مردادماه ۱۳۹۳ ضمن بخشنامه‌ای از سوی رییس سازمان برنامه و بودجه کشور از همه دستگاه‌های اجرایی خواسته شد تفاهمنامه‌های به امضا رسیده روسا و واحدهای مجری دستگاه‌های اجرایی را به سازمان برنامه و بودجه کشور ارسال دارند که متاسفانه اقدام خاصی در این زمینه توسط هیچ‌یک از دستگاه‌های اجرایی صورت نگرفت. در این خصوص همه دستگاه‌های اجرایی باید مکلف شوند بر مبنای تفاهمنامه منعقده با واحد مجری که فرم آن از سوی سازمان برنامه و بودجه در اختیار آنها قرار می‌گیرد و شامل حجم فعالیت‌ها، خدمات و بهای تمام‌شده آنها و تعیین تعهدات طرفین است، اعتبارات واحد مجری را در سامانه حسابداری خود به صورت جداگانه به گونه‌ای نگهداری کنند که امکان گزارشگری رویدادهای مالی واحد مجری به صورت مجزا وجود داشته باشد.
– نظارت مبتنی بر عملکرد در دستور کار سازمان برنامه و بودجه کشور (نظارت عملیاتی)، وزارت امور اقتصادی و دارایی (نظارت مالی)، دیوان محاسبات (نظارت قانونی) و مجلس شورای اسلامی (نظارت پارلمانی) قرار گیرد.
– با هدف تخصیص بر مبنای عملکرد، اجرای دقیق مفاد ماده (۳۰) قانون برنامه و بودجه کشور و آیین‌نامه اجرایی آن در دستور کار دولت (سازمان برنامه و بودجه کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی و سایر دستگاه‌های اجرایی) قرار گیرد.
بر اساس حکم ماده (۳۰) قانون برنامه و بودجه، کلیه اعتبارات جاری و عمرانی که در بودجه عمومی دولت به تصویب می‌رسد، بر اساس گزارش‌های اجرایی بودجه و پیشرفت عملیات در دوره‌های معین شده توسط کمیته‌ای مرکب از نمایندگان وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان (سازمان برنامه و بودجه کشور) تخصیص داده می‌شود. نحوه تخصیص اعتبارات فوق‌الذکر و دوره‌های آن به موجب آیین‌نامه‌ای است که بنا به پیشنهاد وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان به تصویب هیات وزیران می‌رسد. در آیین‌نامه ماده یادشده نیز در ماده (۵) گزارش پیشرفت عملیات به صورت «گزارش اجرایی برنامه‌ها، فعالیت‌ها و طرح‌های عمرانی دستگاه‌های اجرایی در دوره‌های معین که شکل و چگونگی آن از طرف سازمان برنامه و بودجه تهیه و به دستگاه‌های اجرایی ابلاغ می‌شوند» تعریف شده است. در ماده (۱۰) نیز سازمان برنامه و بودجه قرار است ضمن اجرای وظایف نظارتی خود بر فعالیت‌ها و طرح‌های عمرانی و تهیه گزارش‌های ارزشیابی عملیات و نتایج حاصله از اجرای بودجه و تطبیق این گزارش‌ها با گزارش دستگاه اجرایی از لحاظ پیشرفت کار و اجرای بودجه، اطلاعات لازم برای تعیین خط‌مشی‌های تخصیص اعتبار در دوره‌های بعد را فراهم آورد.
در سال‌های بعد از تصویب قانون برنامه و بودجه تا سال ۱۳۹۰ اعتبارات دوره‌های سه ماهه بودجه بر اساس مصوبات کمیته تخصیص اعتبار، تخصیص و پرداخت می‌شد. جلسات کمیته تخصیص اعتبار یکی از مهم‌ترین و طولانی‌ترین جلسات سازمان بود که با حضور مسوولان و مشاوران و کارشناسان سازمان و وزارت امور اقتصادی و دارایی تشکیل می‌شد. البته در بیشتر سال‌های مزبور اجرای ماده (۱۰) فوق‌الذکر مقدور نشد. از سال ۱۳۹۰ با تصویب قانون برنامه پنجم توسعه به دلیل حاکم بودن روحیه بی‌انضباطی در دولت‌های نهم و دهم و هماهنگی‌هایی که بین ریاست وقت سازمان و کمیسیون تلفیق برنامه مجلس صورت گرفت، بند (ب) ماده (۲۲۰) در برنامه گنجانده شد که به موجب آن هر گونه پرداخت توسط خزانه ازجمله حقوق و مزایای مستمر دستگاه‌های اجرایی و موارد ضروری یا از محل تنخواه‌گردان فقط با تایید و تخصیص اعتبار از سوی معاونت مجاز شده بود. البته در این متن به هیچ وجه فعالیت کمیته تخصیص اعتبار و تشکیل آن نفی نشده است چون با وجود این کمیته، وظیفه تخصیص با سازمان و پرداخت با خزانه‌داری کل کشور است. با این حال، در دو، سه سال اول برنامه تشکیل جلسات کمیته تخصیص اعتبار به طور نامرتب صورت گرفت و در سال‌های اخیر به طور کلی متوقف شده و تصمیمات مربوط به تخصیص در جلسات کمیته تخصیص اعتبار گرفته شده که مغایر با انضباط مالی است. در دوره ۱۳۹۸-۱۳۹۶ نیز باوجود خاتمه برنامه پنجم هنوز مفاد ماده ۳۰ قانون برنامه و بودجه به طور کامل رعایت نشده است. در این زمینه پیشنهاد می‌شود با توجه به اهمیت کمیته تخصیص اعتبار در برقراری انضباط مالی و به خصوص اجرای ماده (۱۰) آیین‌نامه اجرایی کمیته در خصوص تهیه و ارزیابی گزارش‌های ارزشیابی عملیات با عنایت به هدف استقرار نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، روال تشکیل جلسات آن به حالت گذشته برگردد و جایگاه آن ارتقا یابد.
تاریخ بودجه‌نویسی تعهدی
بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری، از سال ۱۳۳۱ نظام حسابداری و طبقه‌بندی بودجه از نظام موجود به نظام آمار مالی دولت (GFS) متحول شد. چارچوب تحلیلی نظام GFS مجموعه‌ای از سه صورتحساب مالی است که با تلفیق آنها تمام تغییرات جریان‌ها در تغییرات موجودی‌ها منعکس می‌شود. این سه صورتحساب عبارتند از: ۱- جدول عملیات مالی دولت، ۲- صورتحساب سایر جریانهای اقتصادی و ۳- ترازنامه دولت. جریان‌ها منعکس‌کننده ایجاد، قبول، مبادله یا از بین رفتن ارزش اقتصادی و شامل تغییرات در حجم، ترکیب یا ارزش دارایی‌ها، بدهی‌ها و ارزش خالص واحدهای بخش عمومی است. موجودی‌ها مربوط به میزان دارایی‌ها، بدهی‌ها و ارزش خالص واحد دولتی در یک مقطع زمانی خاص است. یکی از مفاهیم مهم به کار برده شده در نظام جدیدGFS ، ارزش خالص است. این مفهوم به منظور شفاف‌سازی تعاریف اصلی این نظام به کار گرفته شده است. منظور از ارزش خالص، ارزش کل دارایی‌ها منهای ارزش کل بدهی‌های بخش دولتی است. در نظام GFS جریان‌ها به «دادوستدها» و «سایر جریانهای اقتصادی» تقسیم می‌شوند. هر داد و ستد، مبادله ارزش‌های معادل یا انتقال ارزش از یک واحد به واحد دیگر است. اگر یک واحد، کالا یا خدمات خود را به واحد دیگری ارائه دهد و در مقابل ارزش مشابهی دریافت کند، این دادوستد یک نوع «مبادله» و اگر در مقابل هیچ‌گونه دریافتی نداشته باشد، «انتقال» است. اساس طبقه‌بندی، مفهوم «ارزش خالص» است که به صورت تفاوت بین دارایی‌ها و بدهی‌های دولت در ابتدای سال تعریف می‌شود. بر این اساس، داد و ستدها در سه گروه طبقه‌بندی شده است: الف) داد و ستدهایی که بر ارزش خالص اثر می‌گذارد، ب) دادوستد در دارایی‌های سرمایه‌ای و ج) دادوستد در دارایی‌های مالی.
حسابداری تعهدی
طبق بیانیه‌های مفهومی، اصول و استانداردهای مصوب حسابداری دولتی، یک نظام مناسب حسابداری و گزارشگری مالی دولتی باید از یک سو به دولت کمک کند تا وظیفه پاسخگویی خود را به نحو مطلوب و صحیحی ادا کند از سوی دیگر، شهروندان و نمایندگان قانونی آنان را در مورد ارزیابی و مسوولیت پاسخگویی عمومی دولت یاری کند. به لحاظ نقش اساسی و مهمی که نظام حسابداری و گزارشگری مالی در ایجاد تسهیلات لازم برای تحقق و ارزیابی مسوولیت مورد نظر ایفا می‌کند، صاحب‌نظران و هیات‌های تدوین استانداردهای حسابداری، مسوولیت پاسخگویی را به عنوان زیربنای محکم نظام حسابداری و گزارشگری مالی مورد تاکید و توجه قرار داده و هدف‌های گزارشگری مالی دولتی را بر مبنای مسوولیت پاسخگویی تدوین کرده‌اند. یکی از تفاوت‌های مهم نظام حسابداری بخش دولتی و بخش خصوصی، نحوه نگهداری حساب‌هاست. در نظام حسابداری بخش خصوصی، فقط یک حساب وجود دارد و تمامی دادوستدها از طریق آن صورت می‌گیرد در حالی که در نظام حسابداری دولتی برای هر دسته از دارایی‌ها یا منابع، حساب خاصی به نام «حساب وجوه» وجود دارد.
بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد
در قوانین مختلف و همچنین سیاست‌های کلی برنامه‌های توسعه، ازجمله بند ۱۶ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی نسبت به کاهش و صرفه‌جویی در اعتبارات هزینه‌ای تاکید شده است. از طرف دیگر با توجه به اینکه به لحاظ طبقه‌بندی اقتصادی این اعتبارات بیش از ۳۰ درصد از آن را پرداخت جبران خدمت کارکنان و رفاه اجتماعی و مستمری‌ها تشکیل می‌دهد و به لحاظ طبقه‌بندی عملیاتی، حدود ۳۵ درصد از اعتبارات هزینه‌ای مربوط به فصول دفاع، آموزش، بهداشت و رفاه اجتماعی می‌شود که در حد فعلی نیز با کاستی‌هایی روبه‌رو هستند، امکان صرفه‌جویی بسیار محدود است. لذا تنها راه صرفه‌جویی در اعتبارات هزینه‌ای از طریق افزایش بهره‌وری است که هدف اصلی بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد است. ویژگی کلیدی نظام بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد جدید، تلفیق اهداف نظام مدیریت بودجه با پاسخگویی مناسب است. به بیان دیگر عملکرد خوب مورد تشویق قرار می‌گیرد و عملکرد نامطلوب تنبیه می‌شود. تجربیات به دست آمده در این زمینه نشان می‌دهد که موفقیت این نظام مبتنی بر تداوم آن توسط دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط و کاربرد تدریجی استانداردهای عملکرد خدمات ارائه شده است. برای تحقق این امر لازم است: ۱- شاخص‌های عملکرد مشخص شده و به گونه‌ای گزارش شود که قابل عملیاتی شدن توسط مدیران بودجه باشد، ۲- دستگاه‌های اجرایی از استقلال بیشتر برخوردار شوند به نحوی که قادر باشند بهترین و کاراترین روش ارائه خدمات را تعیین کنند و ۳- تغییرات لازم در عوامل انگیزشی و تنبیهی برای مدیران دستگاه‌های اجرایی پیش‌بینی شود.
منافع حاصل از بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد را می‌توان در موارد زیر برشمرد:
بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد یک فرآیند مستمر بوده و تمام مدیران یک دستگاه اجرایی را دربر می‌گیرد؛ از رییس دستگاه تا مدیران برنامه‌های اجرایی و واحدهای تحت سرپرستی. فرآیند مزبور مشتمل بر یک دوره بازخورد است که مدیران ارشد را با آخرین اطلاعات مورد نیاز بر مدیریت فعالیت‌های خود تجهیز می‌کند. بودجه مبتنی بر عملکرد، در نهایت منجر به استفاده کارا از منابع می‌شود. مدیران قادر به بهره‌برداری کارآمدتر از منابع هستند به گونه‌ای که نتایج نهایی پیش‌بینی شده در بودجه محقق شود.
بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، ابزاری بازشناختی برای ایجاد یک درک اساسی از ارتباط بین منابع به کار رفته و عملکردِ به دست آمده است. مسوولان برنامه‌های اجرایی، فرصت آزمودن ارتباط بین منابع و نتایج دلخواه را در اختیار دارند. این تجربه موجب بهبود مدیریت کلی برنامه‌های اجرایی می‌شود.
بودجه مبتنی بر عملکرد کارآمد، شفافیت بیشتری در مقایسه با نظام‌های بودجه‌ریزی سنتی در خصوص عملکرد برنامه‌های اجرایی ایجاد می‌کند. با استفاده از شاخص‌های فعالیت شفاف و هزینه‌یابی شده به عنوان مبنای ساختار ستانده‌های برنامه‌های اجرایی و اهداف عملکرد، بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد ابزار با ارزشی برای تشخیص اثرات ناشی از تغییر مخارج بر نتایج فراهم می‌آورد.
بودجه مبتنی بر عملکرد، پس از تدوین می‌تواند به عنوان اصل و اساس استقرار یک نظام مدیریت تفصیلی عملکرد در چارچوب برنامه استراتژیک دستگاه اجرایی تلقی شود. بودجه مبتنی بر عملکرد به ما می‌گوید چگونه مبالغ بودجه بر عملکرد برنامه‌های اجرایی (فعالیت‌ها، شاخص‌ها و ستانده‌ها) تاثیر می‌گذارد و چگونه این عملکرد بر نتایج مورد انتظار و مطلوب تاثیرگذار است. بودجه مبتنی بر عملکرد با ساختار مناسب، نقطه شروعی برای مدیران دستگاه‌های اجرایی برای نظارت و کنترل عملکرد سازمانی فراهم می‌کند.
بودجه مبتنی بر عملکرد، فرصتی برای ایجاد اهداف دوگانه اندازه‌گیری ابعاد هزینه‌ای و همچنین نتایج فراهم می‌آورد. یک بخش از هدف مرتبط با نتایج دلخواه است (مانند کاریابی برای ۳۰ درصد از کارآموزان برنامه کاریابی). بخش دوم هدف می‌تواند اجرای برنامه بر مبنای هزینه واحد خاص باشد (مانند ۳۰۰ هزار ریال هزینه هر کارآموز). این دو بخش مشترکا منطقی بودن هدف را تضمین می‌کنند.
در بعضی موارد افزایش امکان موفقیت یک برنامه ممکن است نیازمند سرمایه‌گذاری اضافی شایان توجه باشد. این امر بدان معنی است که راهی منطقی برای بهبود وجود ندارد. با استفاده از اطلاعات بهای تمام‌شده حاصل از بودجه عملکرد، بهبود عملکرد را می‌توان به صورت کاهش هزینه هر واحد تعریف کرد. تجربه نشان داده است که این استفاده از بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد انگیزه‌ای قوی به مدیران برنامه‌های اجرایی برای یافتن راه‌هایی به منظور کاهش هزینه به همراه دستیابی به نتایج بهتر است. این نکته به خصوص در حالت استقرار نظام «پرداخت برای عملکرد» صادق است.
بودجه عملکرد، اطلاعات مقایسه‌ای مفیدی را تولید می‌کند. اگر یکی از واحدهای استانی به یک دستگاه اجرایی به بهای تمام‌شده کمتر از حد متوسط دست یابد، مسوولان دستگاه می‌توانند دلایل ایجاد چنین صرفه‌جویی‌ای را بررسی و تلاش کنند آن را به سایر واحدها منتقل سازند. مدیران برنامه‌های اجرایی همچنین می‌توانند از اطلاعات مقایسه‌ای برای درک بهتر عملیات خود استفاده کنند. با تشخیص عوامل متعدد ایجادکننده هزینه‌های برنامه، مدیران می‌توانند فرآیندها و استراتژی‌های متنوعی را با کارایی بیشتری از منظر هزینه‌ای، به کار برند.
بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد، اتخاذ تصمیم آگاهانه در خصوص خرید خدمات از خارج دستگاه اجرایی را تسهیل می‌کند. مدیران دستگاه‌های اجرایی باید از کل هزینه‌های یک فعالیت (مستقیم و غیرمستقیم) و همچنین وضعیت نتایج به دست آمده، آگاهی داشته باشند. با نبود هزینه‌های پنهان، دستگاه اجرایی با اطمینان بیشتری می‌تواند در خصوص کارایی هزینه‌ای، قراردادهای مبتنی بر عملکرد و چگونگی بهبود عملکرد برنامه اجرایی تصمیم‌گیری کند.
مبانی قانونی و عملکرد کلی ذی‌ربط
همان‌طور که اشاره شد از سال ۱۳۳۱ نظام طبقه‌بندی بودجه بر اساس نظام طبقه بندی بین‌المللی متحول شد و از آن سال تاکنون، بودجه‌های سالانه دولت بر این مبنا تهیه شده و به تصویب رسیده است. برای تحکیم مبانی قانونی آن نیز در ماده ۳۳ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، تعاریف جدید تبیین شد و به شرح زیر به تصویب رسید:
با توجه به ارائه قانون بودجه سال ۱۳۳۱ کل کشور بر اساس نظام جدید بودجه‌ریزی و تغییر نظام طبقه‌بندی دریافت‌ها و پرداخت‌های دولت، به منظور هماهنگی بین تعاریف به کار برده شده در نظام جدید با تعاریف مندرج در قوانین موجود مالی و محاسباتی، تعاریف زیر به ماده (۱) قانون برنامه و بودجه کشور مصوب ۱۰/۱۲/۱۳۵۱ اضافه می‌شود:
ارزش خالص: منظور ارزش کل دارایی‌ها منهای ارزش کل بدهی‌های بخش دولتی است.
درآمد: منظور آن دسته از داد و ستدهای بخش دولتی است که ارزش خالص را افزایش می‌دهد.
اعتبار هزینه: منظور آن دسته از داد و ستدهای بخش دولتی است که ارزش خالص را کاهش می‌دهد.
دارایی‌های سرمایه‌ای: منظور، دارایی‌های تولیدشده یا تولیدنشده‌ای است که طی مدت بیش از یک سال در فرآیند تولید کالا و خدمات به کار می‌رود.
دارایی‌های تولید شده: منظور دارایی‌هایی است که در فرآیند تولید حاصل شده است. دارایی‌های تولید شده به سه گروه عمده دارایی‌های ثابت، موجودی انبار و اقلام گرانبها تقسیم می‌شود.
دارایی‌های ثابت: منظور دارایی‌های تولیدشده‌ای است که طی مدت بیش از یک سال به طور مکرر و مستمر در فرآیند تولید به کار برده می‌شود.
موجودی انبار: منظور کالاها و خدماتی است که توسط تولیدکنندگان به منظور فروش، استفاده در تولید یا سایر مقاصد در آینده نگهداری می‌شود.
اقلام گرانبها: منظور اقلامی با ارزش قابل ملاحظه است که نه به منظور تولید و مصرف، بلکه به دلیل ارزشی که دارند نگهداری می‌شوند (مانند تابلو، کتب خطی و فلزات گرانبها).
دارایی‌های تولید نشده: منظور دارایی‌های مورد نیاز تولید است که خودشان تولید نشده‌اند؛ مانند زمین و ذخایر معدنی.
فعالیت: منظور یک سلسله عملیات و خدمات مشخص است که برای تحقق بخشیدن به هدف‌های سالانه برنامه طی یک سال اجرا می‌شود و منابع مورد نیاز آن از محل اعتبارات هزینه تامین می‌شود.
اعتبار طرح تملک دارایی‌های سرمایه‌ای: منظور اعتبار مجموعه عملیات و خدمات مشخصی است که بر اساس مطالعات توجیهی فنی، اقتصادی و اجتماعی که توسط دستگاه اجرایی انجام می‌شود طی مدت معین و با اعتبار معین برای تحقق بخشیدن به هدف‌های برنامه توسعه پنج ساله به صورت سرمایه‌گذاری ثابت یا مطالعه برای ایجاد دارایی سرمایه‌ای اجرا می‌شود و منابع مورد نیاز اجرای آن از محل اعتبارات مربوط به تملک دارایی‌های سرمایه‌ای تامین می‌شود و به دو نوع انتفاعی و غیرانتفاعی تقسیم می‌گردد. لوایح بودجه سال‌های ۱۳۹۹-۱۳۸۱ بر اساس تعاریف فوق تهیه و به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده است.
در بند (۱) ماده (۲۶) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نسبت به استقرار نظام حسابداری تعهدی در دستگاه‌های اجرایی به شرح زیر تاکید شده است:
وزارتخانه‌ها، موسسات دولتی و سایر دستگاه‌های اجرایی در موارد استفاده از بودجه عمومی دولت مکلفند صورت‌های مالی خود را بر اساس استانداردهای حسابداری بخش عمومی کشور (تدوین شده توسط سازمان حسابرسی) در چارچوب دستورالعمل‌های حسابداری وزارت امور اقتصادی و دارایی بر مبنای حسابداری تعهدی تهیه کنند.
تبصره: نحوه و زمان‌بندی اجرای کامل حسابداری تعهدی (حداکثر ظرف مدت سه سال) طبق آیین‌نامه اجرایی است که به پیشنهاد وزارت امور اقتصادی و دارایی، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و دیوان محاسبات کشور به تصویب هیات وزیران می‌رسد. آیین‌نامه موضوع تبصره فوق هنوز تهیه و ارائه نشده است. البته وزارت امور اقتصادی و دارایی، دوره‌ها و کارگاه‌های آموزشی متعددی در زمینه حسابداری تعهدی برای مدیران مالی و ذی‌حساب‌های دستگاه‌های اجرایی برگزار کرده است، اما هنوز این نظام حسابداری استقرار نیافته است. از طرفی با توجه به اینکه در اجرای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد برای انجام امور حسابداری تعهدی، عملکرد نهایی فعالیت‌ها باید آماده باشد، در بند (د) تبصره (۲۰) بودجه ۱۳۹۹ تمهیداتی در این زمینه اندیشیده شده که به شرح زیر است:
در راستای اجرای کامل حسابداری تعهدی، مهلت تعهد و پرداخت اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی اعم از اینکه از محل منابع عمومی یا اختصاصی تامین شده و تا پایان سال مالی توسط خزانه‌داری کل کشور به حساب‌های مربوطه دستگاه‌های ذی‌ربط واریز شده باشد تا پایان همان سال است. مانده وجوه مصرف نشده پایان سال، به خزانه برگشت داده می‌شود و برای تعهدات مربوطه در سال بعد در راستای موافقتنامه ذی‌ربط تا پایان سال جدید قابل مصرف است.
در خصوص استقرار بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد برای الزام دستگاه‌های اجرایی به این امر، حکم زیر در بند (پ) ماده (۳) قانون برنامه ششم توسعه منظور شد و به تصویب رسیده است:
دولت موظف است از سال اول اجرای قانون برنامه، سالانه اعتبارات بیست درصد دستگاه‌های اجرایی مندرج در قوانین بودجه سنواتی را به صورت بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد تنظیم کند به نحوی که در سال پایانی اجرای قانون برنامه، صد درصد دستگاه‌ها، دارای بودجه مبتنی بر عملکرد باشند. مفاد این بند شامل مدارس دولتی نمی‌شود. در اجرای این حکم از سال ۱۳۹۶ اقدامات سال‌های قبل با جدیت بیشتری پیگیری شد. با اقدامات انجام شده تا پایان سال ۱۳۹۶ اعتبارات هزینه‌ای حدود ۳۰ درصد از دستگاه‌های اجرایی تا پایان سال ۱۳۹۳ حدود ۳۳ درصد از دستگاه‌های اجرایی و برای سال ۱۳۹۹ اعتبارات هزینه‌ای تقریبا تمام دستگاه‌های اجرایی بر اساس بهای تمام‌شده برآورد و در قانون بودجه منظور شده است که نتایج آن در پیوست شماره (۴) قانون بودجه منعکس است. این به معنی خاتمه سه مرحله از چهار مرحله نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد است. این سه مرحله عبارتند از: ۱- تعیین برنامه‌ها و فعالیت‌های دستگاه‌های اجرایی، ۲- تعیین سنجه‌های عملکرد برنامه‌ها و فعالیت‌ها و ۳- برآورد بهای تمام‌شده فعالیت‌ها. فقط مرحله چهارم؛ یعنی مدیریت عملکرد شامل اصلاح نظام نظارت، ارزشیابی، حسابداری و استانداردسازی، باقی مانده است. با وجود اینکه در تبصره (۲۰) قوانین بودجه ۱۳۹۳-۱۳۹۹ الزامات استقرار مدیریت بر عملکرد به شرح زیر منظور شده، اما هنوز توفیقی در اجرای کامل آن به دست نیامده است. ویژگی‌های بند (ج) تبصره (۲۰) قانون بودجه ۱۳۹۹ به شرح زیر است:
– اعطای اختیارات بیشتر به مدیران واحد مجری که اعتبارات هزینه‌ای خود را بر مبنای بهای تمام‌شده ارائه می‌کنند. ازجمله اختیار جابه‌جایی بین اعتبارات هفت فصل هزینه.
– نگهداری اعتبارات واحد مجری به صورت جداگانه در سامانه حسابداری دستگاه اجرایی.
– اختیار جابه‌جایی کارکنان غیرکارآمد و مازاد به واحد دیگر در همان دستگاه، به دستگاه‌های اجرایی دیگر در همان شهر بدون رضایت مستخدم و به سایر شهرها با رضایت مستخدم و موافقت سازمان اداری و استخدامی کشور و در صورت عدم موافقت مستخدم، بازنشستگی، بازخریدی و فسخ قرارداد برحسب نوع استخدام مستخدم ذی‌ربط.
– مبادله تفاهمنامه عملکردی بین مدیران واحدهای مجری و مسوولان دستگاه‌های اجرایی برای تحکیم اجرای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد.
– ایجاد انگیزه در دستگاه‌های اجرایی برای استقرار بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد ازجمله: از صرفه‌جویی احتمالی در بهای تمام‌شده فعالیت‌ها، ۲۰ درصد در اختیار مدیران واحد مجری قرار می‌گیرد و ۳۰ درصد صرف اجرای طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دستگاه ذی‌ربط می‌شود.
– نظارت کاراتر خزانه بر مصرف اعتبارات هزینه‌ای.
– هدفمند کردن تخصیص اعتبارات هزینه‌ای (مرتبط کردن تخصیص با عملکرد مدیران).
– فراهم کردن زمینه‌های لازم برای استقرار نظام حسابداری تعهدی.
اخبار برگزیدهاقتصاد کلانپیشنهاد ویژه
لینک کوتاه :
