یاسر سلیمانی * عدم نظارت بر نحوه تخصیص ارز، در کنار انحصار در واردات برای عده قلیلی، در سال‌های اخیر باعث شده تا در فرآیند ثبت سفارش زمینه‌های شکل‌گیری فساد فراهم شود و امنیت اقتصادی کشور مورد تهدید قرار گیرد. اختلاف بالای بین ثبت سفارش و میزان واردات تحقق یافته، موجب شد تا عملا مدیریت و رهگیری ارزهای تخصیص داده شده بی‌معنا شود. در وضعیت کنونی، ثبت سفارش بر ابهامات و روندهای غیرشفاف ارزهای تخصیص داده شده، افزوده است. انحصار در واردات و فرآیند ثبت سفارش باعث می‌شود قیمت کالاهای واسطه‌ای و همچنین قیمت مواد اولیه (در نتیجه، قیمت کالاهای تولید داخل) دچار نوسانات اساسی شود و توان دولت را برای کنترل بازارها از بازار مواد غذایی گرفته تا بازار خودرو به شدت کاهش دهد. ازاین رو، راهکارهایی مانند محدودسازی تخصیص ارز 4200 تومانی در برخی کالاهای اساسی، حذف انحصار و تسهیل سازوکارهای اداری برای ورود واردکنندگان جدید، اصلاح سامانه جامع تجارت، مقابله با رانت اطلاعاتی و عدم تخصیص ارز به افراد فاقد اعتبار به منظورکاهش تهدیدات داخلی امنیت اقتصادی کشور از جانب مشکلات انحصار واردات و ثبت سفارش در کشور پیشنهاد می‌شود.

کانال‌های رانت‌زای ثبت سفارش

به موجب ماده 5 آیین‌نامه اجرایی قانون مقررات واردات و صادرات که توسط هیات وزیران در سال 1373 تصویب شده است، ورود کلیه کالاهای وارداتی موکول به ثبت سفارش و اخذ مجوز ورود از وزارت صمت است. در واقع باید طبق این آیین‌نامه گشایش اعتبار ارزی در بانک‌های عامل پس از ارائه ثبت سفارش توسط واردکننده انجام پذیرد. ثبت سفارش تا سال 1387 به صورت دستی و از طریق مراجعه حضوری بازرگانان انجام می‌گرفت، اما از خرداد سال 1388 سعی شد تا با استفاده از سامانه ثبتارش sabtaresh.tpo.ir سیستم الکترونیکی جایگزین سیستم حضوری شود و ثبت سفارش ساماندهی شود.

استفاده همزمان از سامانه ثبت سفارش و حضور فیزیکی بازرگانان برای ثبت سفارش ادامه داشت تا اینکه با هدف همسانسازی و اتصال تعداد زیادی از سامانه‌های حوزه تجارت دستگاه‌های دولتی، در مرداد 1395 سامانه جامع تجارت آنلاین در دسترس کاربران قرار گرفت و به طور رسمی از آن بهره‌برداری شد. اکنون تجار و بازرگانان، اموری مثل ثبت سفارش کالا، اخذ مجوزهای ورود و استعلام کارت بازرگانی خود را با استفاده از این سامانه به آدرس ntsw.ir انجام می‌دهند. این سامانه توسط مرکز توسعه تجارت الکترونیکی وزارت صمت راه‌اندازی شده تا با قاچاق به صورت هوشمندانه مقابله شده و مبادلات تجاری در بستری قانونی و شفاف، رهگیری شود. ثبت سفارش پس از بحران ارزی ابتدای دهه 70 دو وظیفه عمده اعم از تنظیم بازار به وسیله ایجاد محدودیت بر میزان واردات و شناسایی و ایجاد قابلیت رهگیری متقاضیان ارز را برعهده گرفته است، با این حال چندان در دسترسی به این اهداف موفق نبوده است، به طوری که ثبت سفارش در سال‌های اخیر و به خصوص پس از اعمال تحریم‌ها علیه کشور به یک عامل فساد در تجارت خارجی بدل شده است و فضایی برای باندبازی و رانت‌زایی فراهم می‌آورد.

زمینه شکل‌گیری فساد در ثبت سفارش را در دو قالب کلی می‌توان بیان کرد. در شکل نخست آن، با وجود اینکه، به نظر می‌رسد ثبت سفارش برای برخی کالاها برای عموم آزاد است، اما در عمل دسترسی تنها برای افراد خاصی امکانپذیر است و این موضوع زمینه‌ساز فساد در ثبت سفارش است. مثال‌هایی مانند انحصار 60 درصدی در واردات دام و طیور توسط یک فرد، انحصار در واردات گندم و ذرت تنها توسط یک نفر و انحصار در واردات ذرت و سویای تراریخته توسط دو نفر ازجمله آنهاست. یا موضوع ثبت سفارش خودروهای خارجی با وجود ممنوعیت واردات و عدم ثبت سفارش در یک برهه زمانی، نوعی دیگر از فساد است که به واسطه رانت اطلاعاتی شکل می‌گیرد. طی دو ماه منتهی به ممنوعیت واردات خودرو در سال 1396، ثبت سفارش چندین برابر نسبت به قبل افزایش داشت. در مدت زمانی که مصوبه منع واردات خودرو در دستور کار دولت قرار داشت، واردکنندگان از ماجرای دستورالعمل جدید واردات خودرو با خبر شدند و بی‌وقفه ثبت سفارش خودرو و واردات خودرو را آغاز کردند. این موضوع نشاندهنده رانت اطلاعاتی است.

نوع دوم فساد، به ارزهای گمشده‌ای برمی گردد که به واسطه ثبت سفارش‌ها در کشور رخ داد. ارز گمشده ارزی است که به ثبت سفارش‌هایی تعلق می‌گیرد که تبدیل به واردات نشده اند. ابهامات ثبت سفارش کالا به قدری است که اگر شخصی به واسطه کارت بازرگانی یک‌بار مصرف و یا به عبارت دیگر کارت بازرگانی اجاره یا اقدام به ثبت سفارشی کند و پس از دریافت ثبت سفارش، کالایی را وارد نکند، بانک مرکزی برای مقابله با آن ابزاری را در اختیار ندارد. این در حالی است که فرد برای انجام واردات ملزم به تهیه فرم بانکی، پروفرما، بیمه نامه، اجازه نامه و… است، اما هیچیک از این ابزارها نمی‌تواند تعهدی برای استفاده صحیح از ارزهای بانکی باشد. در خلال سال‌های 1397 و 1398 به واسطه بحران ارزی ناشی از بازگشت تحریم‌های آمریکا، در بسیاری از کالاها میزان واردات بسیار پایین‌تر از میزان ثبت سفارش شده بوده است. ارزهای گمشده یا در بازار ارز آزاد به فروش رفتند یا به محلی برای تامین ارز مورد نیاز برای ورود کالاهای قاچاق تبدیل شدند، زیرا تنها منبع داخلی برای تامین ارز قاچاق، ثبت سفارش است. ممکن است بخشی از آن از بیرون تامین شود، اما عمده این ارز از محل انجام ثبت سفارش تامین می‌شود. اختلاف بالای بین ثبت سفارش و میزان واردات تحقق یافته، موجب شده تا عملا مدیریت و رهگیری ارزهای تخصیص داده شده بی‌معنا شود. در وضعیت کنونی، ثبت سفارش بر ابهامات و روندهای غیرشفاف ارزهای تخصیص داده شده، افزوده است.

در این بین، نواقص فنی موجود در سامانه جامع تجارت، زمینه شکل‌گیری فساد در فرآیند ثبت سفارش را فراهم کرده است. سامانه ثبت سفارش بهگونه یا طراحی شده که بازرگانان تنها کالایی را می‌توانند ثبت سفارش کنند که اجازه اش را داشته باشند. قاعده گفته شده یک استثنا دارد؛ در صورتی که کارت بازرگانی متعلق به یک شرکت تولیدی باشد، مجاز به فعالیت در کد دو صفر (00) می‌شود که در سامانه ثبت سفارش به معنای آن است که هر کالایی را که بخواهد می‌تواند ثبت سفارش کند. این موضوع یکی از مشکلات سامانه ثبت سفارش به حساب می‌آید که تقریبا تمام بازرگانان از آن مطلع هستند. به همین منظور برخی اقدام به ثبت شرکت تولیدی در شهرهای کوچک‌تر می‌کنند و بعد از دریافت کارت بازرگانی برای شرکت ثبت شده، هر کالایی که بخواهند وارد کشور می‌کنند. به طور کلی در این سال‌ها، ثبت سفارش به عنوان یک مرحله از مراحل فرآیند واردات کالا به مثابه یک مجوز ناکارآمد عمل کرده است و بر همین اساس در ادامه به وضعیت ثبت سفارش کالاهای مختلف و تخلفات انجام گرفته در آنها پرداخته می‌شود.

وضعیت ثبت سفارش کالاهای اساسی و فساد در این حوزه

کالاهای اساسی از اولویت‌های اصلی هر دولتی برای اعطای یارانه واردات (در قالب تخصیص ارز دولتی) به شمار می‌روند، زیرا ارتقای کمی و کیفی سبد مصرفی خانوارها در افزایش مقبولیت و محبوبیت دولت‌ها نقش بسزایی ایفا می‌کند و در این راستا، حمایت از واردات کالاهای اساسی می‌تواند در کنترل نرخ تورم و در نتیجه، حفظ و بهبود سبد مصرفی خانوارها و رضایت مردم از دولت تاثیرگذار باشد. با وجود تلاش دولت برای حفظ قدرت خرید مردم در تامین اقلام مصرفی اساسی و تخصیص ارز 4200 تومانی به واردات این اقلام، شواهد حاکی از افزایش شدید قیمت کالاهای اساسی و حتی نایاب شدن برخی اقلام در برهه‌های مختلف است. علت تشدید قیمت‌های کالاهای اساسی را می‌توان به واردکنندگانی نسبت داد که کالاهای اساسی را با ارز دولتی وارد و در انبارهای خود احتکار کرده اند. این واردکنندگان با علم به اختلاف قیمت فاحش نرخ ارز رسمی و بازاری به منظور فروش اجناس به قیمتی بالاتر از قیمت تمام شده (برحسب قیمت ارز بازاری)، سعی می‌کنند بیشترین رانت ممکن را از طریق وقفه در تزریق اجناس وارد شده به بازار به دست آورند. افزایش قیمت کالاهای اساسی همچنین می‌تواند از پدیده صادرات مجدد اقلام اساسی از مرزهای کشور نیز نشأت گرفته باشد. رانتی که از شکاف ارزی حاصل می‌شود، به قدری است که واردکنندگان کالاهای اساسی را به صادرات مجدد کالاهای وارد شده با ارز دولتی ارزان به کشورهای همسایه ترغیب می‌کند و از این طریق سود عظیمی برای آنها به وجود می‌آورد. ازاین رو، مساله کمبود برخی کالاهای اساسی که قبلا از طریق واردات از دیگر کشورها برطرف می‌شد، با مشکل مواجه شده است. در این راستا، عرضه دچار کمبود می‌شود و افزایش تقاضا در کالاهای اساسی به وجود می‌آید و باعث افزایش بیش از اندازه قیمت کالاهای اساسی در اثر افزایش فشار تقاضا می‌شود. این موضوع در سال‌های گذشته به کرّات در مورد کالاهای مختلف رخ داده است، در حالی که واردکنندگان این اقلام مقادیر قابل‌توجهی ارز دولتی برای واردات دریافت می‌کنند.

برای مثال، با آنکه تولید گوشت قرمز در داخل کشور تقریبا به مقدار نیاز مصرف است و کشور آنچنان وابستگی به واردات آن ندارد، اما بررسی آمارهای گمرکی نشان می‌دهد که بیشترین میزان واردات در بخش دام مربوط به واردات خوراک دام یعنی ذرت، جو، کنجاله، سویا و گندم دامی است. این موضوع در مورد گوشت سفید یعنی مرغ نیز صادق است، به طوری که درخصوص تولید گوشت مرغ وابستگی جدی به واردات وجود ندارد، اما همانند بخش دام، بخش طیور نیز وابستگی شدیدی به نهاده‌های وارداتی خوراک طیور یعنی ذرت و کنجاله دارد. بنابراین اگر واردات خوراک دامی و طیور دچار مشکل شود، تولید گوشت قرمز و سفید و به تبع آن ضریب خودکفایی نیز متأثر از این تغییر خواهد بود. باید به این نکته نیز توجه داشت که هرگونه تغییر در نهاده‌های وارداتی خوراک طیور بر میزان تولید تخم‌مرغ به عنوان یکی از پُرمصرف‌ترین اجزای سفره‌های ایرانیان نیز اثرگذار خواهد بود. تقریبا تمام نهاده‌های دامی با ارز 4200 تومانی به کشور وارد می‌شود ولی به دلیل عدم وجود شبکه توزیع سالم، بخش زیادی از این نهاده‌ها به بازار آزاد وارد می‌شود و با قیمت بالا به دست دامدار و مرغدار می‌رسد. به اذعان مقامات داخلی، فرآیند واردات نهاده‌های دامی بسیار بهم ریخته است و در آن رانت و فساد دیده می‌شود. حتی در مردادماه سال‌جاری انجمن طیور ایران در نامه یا به رییس‌جمهور، خواستار پایان دادن به سیاست ارز ترجیحی و اختصاص دلار 4200 تومانی برای واردات نهاده خوراک دام شده است. این انجمن اعلام کرده است که پس از گذشت سال‌ها از اختصاص ارز 4200 تومانی برای واردات نهاده خوراک دام و طیور، به این نتیجه رسیده‌اند که این ارز نه تنها هیچ سودی برای تولید نداشته، بلکه موجب ضرر و زیان و هزاران میلیارد تومان فساد و رانت شده که دود آن به چشم تولیدکننده و مردم رفته است.

دولت با این استدلال که اگر ارز 4200 تومان از واردات حذف شود، قیمت‌ها افزایشهای زیادی خواهد داشت، همچنان به تخصیص این ارز یارانه یا ادامه می‌دهد. این مساله در حالی است که اختصاص ارز ترجیحی نه تنها باری از دوش تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان برنداشته، بلکه زمینه‌های انحراف، فساد و سوداگری را در تمام زیربخش‌های خصوصی و دولتی فراهم آورده است.

ثبت سفارش خودرو و فساد در این حوزه

یکی از جنجالی‌ترین پرونده‌های فساد در زمینه ثبت سفارش، مربوط به خودرو است. در تیرماه 1395 معاون اول رییس‌جمهور، وزیر صمت را ملزم به تدوین دستورالعملی برای ایجاد محدودیت و مدیریت واردات خودرو به منظور کنترل افزایش واردات و الزام شرکت‌های خارجی برای سرمایه‌گذاری در تولید داخل کشور کرد. مورخ 13 دیماه 1395، شرط ثبت سفارش خودرو منوط به داشتن نمایندگی مجاز و خدمات پس از فروش می‌شود و هیچ فردی خارج از این ضابطه توانایی ثبت سفارش خودرو نخواهد داشت. با وجود ابلاغ این دستور، اجرای آن تا تاریخ 22 دی 1395 در سازمان توسعه تجارت به تاخیر افتاد و در این مدت بیش از 34 هزار خودرو ثبت سفارش شد.

چند ماه بعد یعنی در 24 تیر 1396، سازمان توسعه تجارت وزارت صنعت به طور رسمی اعلام کرد هیچ فرد یا مجموعه یا حتی نمایندگان رسمی، امکان ثبت سفارش برای واردات خودرو نخواهند داشت. بعد از اجرای حدود شش ماه از این محدودیت، سازمان گمرک اعلام می‌کند که امکان ترخیص خودروهای سواری از محل ثبت سفارش‌های صادره و تمدید شده از 28 تیرماه 1396 لغایت 9 دی ماه 1396 وجود ندارد و به دلیل ثبت سفارش‌های جعلی، 6481 خودرو مشمول مقررات کالای قاچاق شده اند. رییس وقت سازمان توسعه تجارت هک شدن سایت ثبت سفارش خودرو، را دلیل این موضوع اعلام کرد، در حالی که در ماه‌های بعدی وزارت صمت و پلیس فتا طی اطلاعیه‌ای موضوع هک سامانه را رد کردند. بررسی تخلفات انجام گرفته در این زمینه به وزارت اطلاعات محول شد و بنابر گزارش وزارت اطلاعات این تخلف از طریق ثبت سفارش‌های غیرقانونی و اخلال در بازار موجب تشدید واردات خودرو و خروج گسترده ارز از کشور، ایجاد تقاضای کاذب و افزایش بی‌رویه قیمت، کسب سودهای نامشروع و بروز پدیده دلالی در حوزه ثبت سفارش شده است. تخلفات از طریق دستکاری در تاریخ ثبت سفارش، تغییر در عنوان کالای مورد سفارش و تخلف در نحوه و زمان پرداخت وجه انجام شده بود. در این گزارش گروه‌های اصلی درگیر در تخلفات ثبت سفارش خودرو شامل برخی کارکنان وزارت صمت، تعدادی از واردکنندگان خودرو و چند نفر از کارشناسان شرکت رایانه‌ای طرف قرارداد برای پشتیبانی از سامانه ثبت سفارش معرفی شدند.

ممنوعیت ثبت سفارش خودرو بعد از بازگشت تحریم‌ها در سال 1397، تاکنون ادامه داشته است، اما مجلس شورای اسلامی با ارائه طرحی تحت عنوان «آزادسازی واردات خودرو» در شهریور سال‌جاری، به دنبال آزاد کردن واردات خودرو است. لازم به یادآوری است که این طرح با وجود تصویب در مجلس با مخالفت شورای نگهبان مواجه شده و کمیسیون صنایع مجلس به دنبال تامین نظر شورای نگهبان است. مصوبه مجلس درخصوص آزادسازی واردات خودرو به احتمال زیاد اتفاق مشابه سال‌های گذشته را تکرار خواهد کرد. در این مصوبه با اینکه عموم مردم امکان ثبت سفارش برای واردات خودرو را خواهند داشت، اما محل تامین ارز آن از طریق صادرات خودرو عنوان شده است. مساله‌ای که باعث می‌شود ثبت سفارش خودرو تنها برای تعداد معدودی امکانپذیر باشد. تولیدکنندگان و صادرکنندگان خودرو در حال حاضر تنها دو شرکت خودروساز سایپا و ایران‌خودرو هستند که چنانچه واردات نیز به آنها واگذار شود، حلقه انحصار تنگتر خواهد شد؛ در واقع شرکت‌های خودروساز با این راهکار بعید است امکان صادرات را برای شرکت‌های واردکننده فراهم کرده و مستندات و مدارک خودروهای تولیدی را برای صادرات در اختیار شرکت‌ها و اشخاص حقیقی و حقوقی قرار دهند.

برای تخفیف تهدیدات داخلی امنیت اقتصادی کشور از جانب مشکلات انحصار واردات و ثبت سفارش ارائه می‌شود تا بتوان امیدوار بود که در شرایط حساسی که کشور در سایه تحریم‌های آمریکا در آن قرار دارد، امنیت اقتصادی کشور حداقل از طرف نیروهای داخلی حاضر کمتر مورد آسیب قرار گیرد.

محدودسازی تخصیص ارز 4200 تومانی به برخی از کالاهای اساسی

تخصیص ارز 4200 تومانی به واردات کالاهای اساسی رانت ارزی هنگفتی را برای عده‌ای از واردکنندگان که به این ارز ترجیحی دسترسی دارند، به وجود آورده است. ارز 4200 تومانی با هدف حمایت از دهک‌های ضعیف و جلوگیری از تاثیر نوسانات قیمت ارز بر معیشت مردم اختصاص داده شده بود، اما از همان ابتدا به مجرایی برای توزیع گسترده رانت و فساد مبدل شد. به همین دلیل بسیاری از کارشناسان بر این باور هستند که با محدودسازی تخصیص ارز ترجیحی، رانت و اختلاف تورم و انباشت نهاده در گمرک به حداقل ممکن می‌رسد. این مساله به دلیل نگرانی از آثار تورمی حذف یا محدودسازی آن تا به امروز به تعویق افتاده است. افزایش قیمت بسیاری از کالاها نشان می‌دهد که آثار تورمی حفظ ارز ترجیحی آثار تورمی شدیدتری نسبت به حذف ارز ترجیحی به دنبال دارد. ازاین رو توصیه می‌شود که محدودسازی تخصیص ارز ترجیحی برای واردات کالاها و نهاده‌هایی که پس از ورود به کشور وارد یک زنجیره‌ای می‌شود تا نهایتا به دست مصرف‌کننده برسد، در دستورکار دولت قرار گیرد. زیرا در آن مراحل قیمت سایه در حقیقت تعیین‌کننده هزینه تولید می‌شود و آن ارز ترجیحی از هدفش که ارزان‌سازی کالای نهایی است، دور می‌شود. در این صورت می‌توان امیدوار بود که از این طریق هم آثار تورمی سیاست اعطای ارز ترجیحی به واردات کالاهای اساسی به ویژه مواد غذایی تخفیف یابد و هم رانتخواری و فساد ناشی از آن از بین رود.

حذف انحصار و تسهیل سازوکارهای اداری برای ورود واردکنندگان جدید

در حال حاضر در زمینه واردات کالاهای اساسی و به ویژه نهاده‌های دامی نوعی انحصار وجود دارد که می‌تواند مشکلات حاضر را افزایش دهد. یکی از مهم‌ترین مواردی که واردات برخی اقلام غذایی را انحصاری کرده، سازوکارهای اداری پیچیده‌ای است که بر اثر آن ورود واردکنندگان جدید به بخش واردات اقلام غذایی به دشواری و به طور عموم در طولانی‌مدت میسر می‌شود. ازاین رو، توصیه می‌شود، مراحل اداری مربوط به صدور مجوزهای ورود واردکنندگان جدید اقلام غذایی به گونه‌ای سازماندهی شود که واردکنندگان جدید در مراحل محدودتر و مدت زمان کمتر موفق به دریافت مجوز برای واردات اقلام غذایی شوند تا بتوان امیدوار بود که مشکلات موجود در واردات با ورود رقبای بیشتر به بخش واردات اقلام غذایی تخفیف یابد.

اصلاح سامانه جامع تجارت

سامانه جامع تجارت به جهت عدم هماهنگی با گمرک جمهوری اسلامی ایران و بانک مرکزی، اختلال گاه و بی‌گاه و بعضا طولانی مدت، شفاف نبودن نحوه کار آن، وجود مشکلات فنی و غیره با وجود تسهیل فرآیند تجارت خارجی با سیستمی کردن بخشی از امور، نتوانسته است به اهداف اولیه موردنظر خود ازجمله مبارزه با فساد اداری، رانت و امضاهای طلایی دست یابد و لازم است مورد بازنگری و اصلاح قرار گیرد.

مقابله با رانت اطلاعاتی

بسیاری از مفاسد ریشه در رانت اطلاعاتی دارند و کسانی که اطلاعاتی در رابطه با مسائل مالی دارند آن را به افراد خاصی واگذار می‌کنند تا این افراد بتوانند با استفاده از این اطلاعات به درآمدهای میلیاردی دست پیدا کنند. رانت اطلاعاتی از عوامل مهم ایجاد فساد در ثبت سفارش‌های غیرقانونی به خصوص خودروهای لوکس بوده است. متاسفانه قانونی درخصوص منع یا تحدید استفاده از اطلاعات قبل از انتشار رسمی آن در کشور وجود ندارد که مانع از افشا، استفاده شخصی یا فروش اطلاعاتی قبل از انتشار آن توسط مقام مجاز باشد. ازاین رو، مقابله با رانت اطلاعاتی از اهمیت بسزایی برخوردار است. قانون مبارزه با رانت در اکثر کشورها به عنوان یک سازوکار مناسب به منظور جلوگیری از ایجاد فساد و سوءاستفاده مدیران مورد توجه قرار گرفته است.

عدم تخصیص ارز به افراد فاقد اعتبار

به دلیل محدود بودن منابع ارزی کشور، باید از تخصیص ارز به افراد فاقد اعتبار جلوگیری و اعتبار افراد باید از محل پرداخت مالیات سنجیده شود. به این معنی که فردی که اموال منقول و غیرمنقولی دارد و مالیات آن را نیز به طور کامل می‌پردازد، باید ارز مورد نیازشان تامین شود. با روش اعتبارسنجی، کارت‌های بازرگانی حقیقی و حقوقی اجاره‌ای به وجود نخواهد آمد که از نتایج آن، از بین رفتن شرکت‌های صوری خواهد بود.

*پژوهشگر اقتصادی