سیدمهدی میرحسینی *

 بیش از ده‌ها سال است که جامعه جهانی، مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم را در اولویت وظایف خود قرار داده است. از جمله اهداف سازمان‌ها و نهادهای بین‌المللی در مقابله با پولشویی عبارتند از حفاظت از یکپارچگی و ثبات نظام‌های مالی بین‌الملل، قطع منابع در دسترس تروریست‌ها و دشوارتر کردن سودآوری برای فعالان حوزه تروریسم و فعالیت‌های مجرمانه‌. اما اینکه تا چه مقدار در این مسیر موفق بوده‌اند و چه ضرورت‌هایی نیاز به تامل و تبیین بیشتر برای دستیابی به اهداف متعالی مبارزاتی در این حوزه دارد، همچنان جای بحث، گزارش‌گیری و تحلیل عمیق دارد. در بخش دوم از مجموعه مقالات هزارتوی مبارزه با پولشویی، تاریخچه مبارزه با پولشویی در جهان مرور می‌شود، نقش صندوق بین‌المللی پول در مبارزه با پولشویی مورد بحث و کنکاش قرار گرفته و در انتها، تجربه تاریخی اروپا در پیشگیری از پولشویی بررسی می‌شود.

تلاش‌ها برای جلوگیری و کنترل فعالیت‌های مجرمانه مالی به چند قرن پیش بازمی‌گردد اما آنچه که تحت عنوان و اصطلاح «پولشویی» مورد توجه نهادها و جامعه بین‌الملل قرار گرفته، تنها حدود ۱۰۰ سال قدمت دارد.

اولین قانون مدون و رسمی مبارزه با پولشویی در جهان، قانون اسرار بانکی ایالات‌متحده در سال ۱۹۷۰ بود که برای خنثی کردن جرائم سازمان‌یافته مالی تصویب شد. این قانون علاوه بر الزام بانک‌ها به گزارش سپرده‌های نقدی بیش از ۱۰ هزار دلار، آنها را موظف کرده بود که صاحبان تراکنش‌ها را شناسایی کرده و سوابق معاملاتی آنان را ثبت و مدیریت کنند. سرانجام دادگاه عالی ایالات متحده در سال ۱۹۷۴، اجازه ورود قانون اسرار بانکی را به قانون اساسی این کشور صادر کرد. این مساله مصادف با همان سالی بود که بستر پولشویی در بحبوحه رسوایی مالی واترگیت مورد بهره‌برداری مجرمانه گسترده قرار گرفت.

در سال‌های بعد از ۱۹۷۴، با گسترش پدیده پولشویی و ناکارآمد شدن برخی قوانین اولیه، قضات و سیاستگذاران امنیتی ایالات متحده بر آن شدند که دست به تغییراتی در آرایش قوانین مبارزه با پولشویی بزنند. بدین‌ترتیب در دهه ۱۹۸۰ در میان افزایش تلاش‌ها برای مبارزه با قاچاق مواد مخدر، در دهه ۱۹۹۰ برای گسترش نظارت مالی و در دهه ۲۰۰۰ برای قطع بودجه سازمان‌های تروریستی، قوانین و مقررات نوینی به تصویب رسید.

اولین ساختارهای ضدپولشویی منسجم و متمرکز با ابتکار گروه ویژه اقدام مالی (FATF)  در سال ۱۹۸۹ بنا نهاده شد. بدین صورت که گروهی از کشورها و سازمان‌های بین‌المللی برای ایجاد همکاری‌های یکپارچه و موثر در عرصه جهانی مبارزه با پولشویی سازمان‌یافته، FATF  را تشکیل دادند. همین امر سبب شد پارادایم مبارزه با پولشویی شهرت جهانی بیشتری پیدا کند. وظیفه اصلی گروه ویژه اقدام مالی این است که با بازوهای قانونگذار، اجرایی و نظارتی خود، نحوه پیاده‌سازی و اجرای استانداردهای بین‌المللی برای جلوگیری از پولشویی را رصد و کنترل کرده و به ابداع رویکردهای نوین در عرصه بین‌الملل برای مبارزه با پولشویی و ترویج پذیرش آن در جهان بپردازد.

در اکتبر ۲۰۰۱ با اوج‌گیری حملات تروریستی به ویژه فاجعه تروریستی ۱۱ سپتامبر، عمده تمرکز فعالیت‌های گروه ویژه اقدام مالی، در راستای مبارزه با تامین مالی تروریسم گسترش یافت. بدین ترتیب که نظارت جامع و سختگیرانه‌ای بر تراکنش‌ها و معاملات مالی مشکوک به وابستگی به اقدامات تروریستی صورت پذیرفت. FATF  اخیرا به موضوع ارزهای دیجیتال ورود کرده است. در حال حاضر منشا معاملات و تراکنش‌های صنعت کریپتو قابل شناسایی نیست و هیج نهاد و سازمانی برای نظارت و کنترل کاربران این بازار وجود ندارد. به همین دلیل بازار ارز دیجیتال یک بستر بسیار کم‌خطر و امن برای فعالیت‌های مالی مجرمانه به حساب می‌آید و گروه ویژه اقدام مالی در رویکرد جدید خود، به جد در حال تدوین سازوکارهایی جهت شناسایی و رصد دقیق صاحبان تراکنش‌های مالی است. سازمان ملل متحد نیز مقررات مبارزه با پولشویی را در کنوانسیون وین ۱۹۹۸ خود در حوزه قاچاق مواد مخدر، کنوانسیون ۲۰۰۱ پالرمو علیه جرائم سازمان‌یافته بین‌المللی و کنوانسیون مریدا ۲۰۰۵ علیه فسادهای سازمان‌یافته مالی، سازماندهی کرد.

قانون مبارزه با پولشویی سال ۲۰۲۰ ایالات متحده، که در اوایل سال ۲۰۲۱ به تصویب رسید، گسترده‌ترین اصلاح مقررات مبارزه با پولشویی جهان از سال ۲۰۰۱ بوده است. قانون سال ۲۰۲۱ شامل سازوکارهای شفافیت‌ساز سازمانی نیز بود که استفاده از شرکت‌های صوری و تراکنش‌های لایه‌ای را در جهت اقدامات مشمول تحریم، فرار مالیاتی و پولشویی سخت‌تر می‌کند. این قانون همچنین صرافی‌های ارزهای دیجیتال و فروشندگان آثار هنری و عتیقه را نیز مشمول همان الزامات بررسی دقیق مشتریان در موسسات مالی و بانک‌ها می‌کند.

نقش صندوق بین‌المللی پول در مبارزه با پولشویی

یکی از بازیگران موثر جهان در مبارزه با پولشویی، صندوق بین‌المللی پول (IMF) است. حضور پر‌رنگ صندوق بین‌المللی پول در عرصه جهانی، توان نظارتی بالا و تخصص‌مندی در حوزه مانیتورینگ مالی، این سازمان را به عضو جدایی‌ناپذیر عرصه بین‌الملل برای مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم مبدل کرده است. IMF کشورهای عضو خود را تحت فشار قرار داده است تا از استانداردهای بین‌المللی برای خنثی کردن تامین مالی تروریسم پیروی کنند.

در سال ۲۰۰۰، صندوق به درخواست‌های جامعه بین‌الملل برای گسترش فعالیت‌های خود در زمینه مبارزه با پولشویی و به طور خاص، آغاز یک برنامه ارزیابی و مدیریت مدون در حوزه مالی پاسخ داد. صندوق عملکرد خود را پس از عملیات ۱۱ سپتامبر، تشدید بخشید و دامنه فعالیت‌ها را برای مبارزه با تامین مالی تروریسم گسترش داد. ظرف حدود یک سال، صندوق در حوزه ارزیابی انطباق کشورهای عضو با استانداردهای بین‌المللی توسعه‌یافته در زمینه پولشویی، بازنگری اساسی در قوانین مبارزه با پولشویی در برخی کشورها، همکاری یکپارچه با گروه ویژه اقدام مالی (FATF) و همچنین ارائه کمک‌های فنی در مورد چگونگی بهبود رویکردهای مبارزه با پولشویی به سازمان‌های نوپا فعال بود. در مارس ۲۰۰۴، صندوق بین‌المللی پول تصمیم گرفت ارزیابی‌های انطباق قوانین حوزه مبارزه با پولشویی و کمک‌های فنی در این حوزه را در لیست فعالیت‌های عادی خود بگنجاند تا بتواند کمک بیشتری به کشورها و مناطق درگیر کند.

صندوق نگرانی ویژه‌ای در مورد عواقب احتمالی پولشویی و تامین مالی تروریسم بر اقتصاد کشورهای عضو خود دارد. این نگرانی شامل خطرات حوزه سلامت و ثبات موسسات مالی و نظام‌های مالی و مالیاتی، افزایش نوسانات جریان سرمایه‌ای بین‌الملل و کاهش سرمایه‌گذاری‌های مستقیم خارجی در این کشورها است. صندوق بین‌المللی پول در گزارش سال ۲۰۲۰ خود در باب ضرورت یکپارچگی نظام‌های مانیتورینگ و همپوشانی قوانین مبارزه با پولشویی اعلام می‌دارد:

«پولشویی مساله تاثیرگذار و مهلک تاریخ اقتصاد جهان بوده، هست و خواهد بود. پولشویان و حامیان مالی تروریسم از خلاءها و تفاوت‌های موجود در نظام‌های ملی مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم استفاده می‌کنند و وجوه خود را از طریق کشورهایی با نظام‌های قضایی غیر‌بهینه با چارچوب‌های قانونی و نهادی ضعیف یا ناکارآمد منتقل می‌کنند.»

صندوق بین‌المللی پول با رویکردی چندجانبه در مبارزه بین‌المللی علیه پولشویی و تامین مالی تروریسم ورود می‌کند. زیرا صندوق به‌عنوان یک سازمان مشارکتی با اعتبار جهانی، نهادی قابل اعتماد و حیاتی برای به اشتراک گذاشتن اطلاعات، توسعه رویکردهای مشترک در مورد مسائل مهم و ترویج سیاست‌ها و استانداردهای مطلوب حوزه مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم محسوب می‌شود. علاوه بر این، تجربه بالای صندوق بین‌المللی پول در انجام ارزیابی‌های بخش مالی، ارائه کمک‌های فنی (TA) در بخش‌های مالی و غیرمالی، اعمال نظارت بر سیستم‌های اقتصادی اعضا به‌ویژه در ارزیابی انطباق کشورها با استانداردهای بین‌المللی مبارزه با پولشویی و توسعه آنها و اجرای برنامه‌هایی برای کمک به کشورهای عضو در جهت رفع کاستی‌های شناسایی‌شده اقدامات مجرمانه مالی، مثمرثمر خواهد بود. در حال حاضر، سه بخش اصلی فعالیت صندوق بین‌المللی پول در حوزه مبارزه با پولشویی و مبارزه با تامین مالی تروریسم عبارتند از:

*ارزیابی‌ها

طبق رویکرد صندوق، هر ارزیابی مرتبط با نقاط قوت و ضعف سازوکار مالی کشورهای عضو می‌بایست حتما از فیلتر برنامه ارزیابی مالی مبارزه با پولشویی و لایحه کنوانسیون مبارزه با تامین مالی تروریسم عبور کند. چنین ارزیابی‌هایی به صورت یکپارچه و هماهنگ با توصیه‌های گروه ویژه اقدام مالی و بانک جهانی بر مبنای یک رویکرد مورد توافق و مشترک چه برای سازمان‌های مالی، چه بانک‌ها و چه موسسات غیرمالی اندازه‌گیری و اجرا می‌شود.

* کمک‌های فنی

 صندوق بین‌المللی پول با همراهی بانک جهانی، کمک‌های فنی قابل توجهی را به کشورهای عضو خود در جهت تقویت چارچوب‌های قانونی، نظارتی، نهادی و مالی مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم ارائه می‌کند.

* پیشنهاد سیاست‌های کاربردی

پژوهشگران و برنامه‌ریزان صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی با ارائه تحلیل‌های بنیادین و پیشنهاد سیاست‌های بین‌المللی در طراحی، اجرا و پیاده‌سازی قوانین و رویکردهای مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم، در حوزه مشورت‌های سیاستی و کمک‌‌پژوهانه فعال بوده‌اند.

تجربه تاریخی اروپا در پیشگیری از پولشویی

نهاد «کی‌اف‌وی» یک سازمان خدمات مالی و موسسه حقوقی عمومی مستقر در آلمان است که در زمینه ارائه خدمات بانکداری شرکتی، وام‌های مسکن، سرمایه‌گذاری خارجی و صادرات و واردات فعالیت می‌کند و همچنین یک بانک تبلیغاتی است که از فعالیت‌های اقتصادی، جامعه‌شناختی و محیط‌زیستی در اروپا و سراسر جهان حمایت می‌کند. اهداف و وظایف اصلی کی‌اف‌وی متمرکز بر ارتقای شرکت‌های کوچک و متوسط، تامین مالی مسکن و نوسازی بناها، آموزش‌های پیشرفته حقوقی، تامین مالی پروژه‌های زیربنایی عمومی، ارتقای صادرات و تامین مالی پروژه‌ها در کشورهای در حال توسعه و حمایت از فعالیت‌های محیط زیستی و تغییرات آب و هوایی در اروپا است. این نهاد از دهه ۹۰ میلادی تا به امروز، قاطعانه متعهد به مشارکت در تلاش‌های بین‌المللی برای مبارزه با پولشویی و تامین مالی فعالیت‌های تروریستی و جنایتکارانه در اروپا شده است.

اکثر کشورهای اتحادیه اروپا، عضو گروه ویژه اقدام مالی (FATF) هستند. اتحادیه اروپا با کمک ویژه کی‌اف‌وی، قوانینی را وضع کرده است که برای اجرای سیاست‌های مبارزه با پولشویی FATF طراحی شده‌اند. این اقدامات به واسطه استقرار کی‌اف‌وی در سرزمین ژرمن‌ها، نمود بیشتری در کشور آلمان پیدا کرد؛ به طوری که در سال ۱۹۹۲، بند ۲۶۱ قانون مجازات این کشور که پولشویی را یک جرم کیفری می‌دانست، اجرایی شد. سپس قانون مبارزه با پولشویی که در سال ۱۹۹۳ لازم‌الاجرا شد، وظایف قانونی خاصی را برای موسسات اعتباری و سایر سازمان‌ها در راستای مبارزه با پولشویی تعیین کرد. در سال‌های پس از آن، کی‌اف‌وی، قوانین مبارزه با پولشویی و پیشگیری از تامین مالی تروریسم را مورد بازبینی و اصلاح قرار داد و برای اجرا در کشورهای عضو اتحادیه اروپا آماده ساخت. مهم‌ترین الزاماتی که به عنوان حداقل استانداردها در بستر ضد‌پولشویی توسط کی‌اف‌وی مورد توجه قرار گرفت عبارت است از:

– تعیین سازمان، نهاد و نمایندگان متصدی مبارزه با پولشویی

– تشخیص هویت و تعیین سوابق کلیه متقاضیان خدمات مالی

– تعیین ذینفع نهایی هر تراکنش

– شناسایی و رصد افراد معارض نظام‌های سیاسی در معاملات تجاری

– حفظ اسناد مالی و رصد افرادی که حداقل یک تراکنش مشکوک در نظام مالی داشته اند

– گزارش شرایط‌/ معاملات مشکوک به مقامات عالی‌رتبه در این حوزه

– آموزش منظم افراد در سازمان‌های متصدی مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم

کی‌اف‌وی در حوزه فعالیت‌های خود در اروپا، تمهیدات سازمانی و رویکردی که برای مطابقت با الزامات قانونی مربوطه لازم بوده، انجام داده است. این تمهیدات شامل خط‌مشی‌ها و رویه‌های مکتوب، تعیین نماینده یا سازمان متصدی مبارزه با پولشویی، بررسی منظم قابلیت کارکنان این حوزه و آموزش مستمر برای آنان است. همچنین با توجه به دستورالعمل‌های اتحادیه اروپا و برای جلوگیری از استفاده مجرمانه از معاملات تجاری در جهت  تامین مالی تروریسم، کی‌اف‌وی تلاش‌های قابل توجهی کرده است.

بخش اساسی سیاست مبارزه با پولشویی کی‌اف‌وی، شناسایی متقاضیان خدمات مالی به واسطه اسناد رسمی و سایر اطلاعات مرتبط است. هر زمان که کی‌اف‌وی نسبت به عملکرد حساب یک متقاضی دچار شک و شبهه‌ای با «درجه زرد/ مشکوک به خطر بالقوه» شود، اقدامات منطقی و مناسبی را برای کسب اطلاعات بیشتر در مورد هویت واقعی شخص انجام خواهد داد. اگر فردی با رویکرد تعارض منافع سیاسی با دول اتحادیه اروپا در معاملات تجاری دخیل باشد، نظارت فوری کی‌اف‌وی بر روابط تجاری وی آغاز شده و آن شخص، زمان محدودی را برای شفاف‌سازی پیشینه دارایی‌های خود خواهد داشت. اگر پس از در نظر گرفتن سوابق مشتری، منبع پول و نوع معامله، شک و تردیدهای منطقی در مورد اینکه آیا یک تراکنش، قوانین ضد پولشویی را نقض می‌کند یا خیر باقی بماند، کی‌اف‌وی در مورد مسدود کردن آن تراکنش، حساب و جلوگیری از معامله تجاری تصمیم می‌گیرد. تراکنش‌های مشکوک باید فورا به مقامات مجری قانون ذی‌صلاح از جمله واحد اطلاعات مالی اتحادیه اروپا گزارش شود. همچنین یک روند حسابرسی سالانه توسط کی‌اف‌وی انجام می‌شود تا مشخص شود که آیا اقدامات حوزه مبارزه با پولشویی معقول و مناسب است و آیا نماینده یا سازمان متصدی مبارزه با پولشویی، مطابق با مسوولیت‌هایی که به او محول شده عمل کرده است یا خیر.

* کارشناس اقتصادی