رضا صادقیان * بسیاری از تحلیلگران، خصوصا پژوهش‌هایی که از منظر اقتصاد سیاسی به بودجه و منابع بودجه در سال‌های اخیر نگاه کرده‌اند، باور دارند که افزایش حجم بودجه عمومی دولت و افزایش مقررات‌گذاری، در تلفیق با اصل 44 قانون اساسی، اندازه دولت را در اقتصاد بزرگ کرده و در نتیجه، سیاست‌های مرتبط با خصوصی‌سازی با ناکامی روبه‌رو شده است.

از منظر پژوهشگران، فراهم نشدن زمینه‌های خصوصی و به سرانجام نرسیدن سیاست‌های مربوط به این امر، بیش از هر مساله‌ای به شکل دولت ارتباط پیدا می‌کند، از همین‌رو محققان باور دارند دولت رانتیر شاکله چنین دشواره‌ای را شکل داده است.

منظور از دولت رانتیر چیست؟ پول نفت یا هر ثروت بادآورده‌ دیگری وقتی وارد مناسبات اقتصاد سیاسی یک کشور می‌شود، در اقتصاد، بیماری هلندی و در سیاست، دولت رانتیر را به وجود می‌آورد؛ جیاکومو لوچیانی تلاش کرده مفهوم دولت رانتیر را با عدد و به صورت کمی تبیین کند. از منظر این پژوهشگر، دولت‌هایی که بیش از 40 درصد درآمدشان از راه نفت و دیگر منابع طبیعی حاصل می‌شود، دولت‌های رانتیر قلمداد می‌شوند. وابستگی به این ثروت که در واقع دارایی و نه درآمد است سبب تغییر ماهیت دولت می‌شود و آن را تبدیل به گونه‌ای خاص از دولت‌ها می‌کند که در هر یک از رشته‌های جامعه‌شناسی، علوم سیاسی و اقتصاد به دولت رانتیر شناخته می‌شود.(حازم ببلاوی و حسین مهدوی) در دولت رانتیر، ثروت اصلی به صورت مستقیم و انحصاری وارد خزانه دولت می‌شود و در این فرآیند تعریف‌‌شده دولت دریافت‌کننده و بنابراین توزیع‌کننده ثروت به حساب می‌آید. از همین‌رو در دولت‌های رانتیر دولت تصمیم می‌گیرد چه میزان از ثروت حاصل‌شده از فروش نفت و سایر منابع طبیعی را به بخش‌های مختلف، شرکت‌های وابسته به دولت، نهادها و سازمان‌های ارائه‌دهنده خدمات در اقتصاد اختصاص دهد.

دولت رانتیر با قرار دادن درآمد حاصل از رانت طبیعی در بودجه موجب تاثیرگذاری بر اقتصاد می‌شود. در دولت رانتیر، دولت از دو طریق و در مقایسه با گذشته فربه‌تر می‌شود. 1- اندازه بودجه: بودجه عمومی دولت‌ها دارای دو بخش درآمد و هزینه است. در بودجه اکثر دولت‌ها، دولت بخش گسترده‌ای از درآمد خود را از طریق مالیات‌های مختلف کسب می‌کند.

بنابراین هر زمان که دولت به خدمات عمومی رسیدگی کند، مطالبات اقتصادی شهروندان را پاسخ بدهد و میزان هزینه و درآمد خود را براساس مالیات‌های قابل پیش‌بینی تحقق بخشد و از بخشیدن بودجه به سایر بخش‌های ناتوان و زیان‌ده ممانعت به عمل آورد، اندازه دولت در سال‌های آینده به همان ترتیب گذشته باقی می‌ماند و هزینه‌ای جدید به دولت تحمیل نمی‌شود. اما این روند در دولت‌های رانتیر اتفاق نمی‌افتد. دولت رانتیر با قرار دادن پول حاصل از رانت در بودجه، از یک بودجه مبتنی بر مالیات تخطی می‌کند و به همان میزان قرار دادن رانت در بودجه، دولت به صورت مصنوعی، بزرگ می‌شود. 2- قانونگذاری: براساس دانش اقتصادی، هر چه میزان حجم مقررات در یک اقتصاد بیشتر باشد، اندازه دولت نیز بزرگ‌تر می‌شود، زیرا یک دولت بزرگ برای تدوین، اجرا و نظارت بر مقررات نیاز به انواع و اقسام سازمان‌های غیراقتصادی دارد تا بتواند به فرآیند کارهای تعریف‌شده در ساختار دولت نظم بخشد. (غفاری، صادقی، جهرمی؛ 1398) همین امر باعث می‌شود دولت زمینه شکل‌گیری نهادهای جدیدی را در دستور کار قرار بدهد و یا به اندازه سازمان‌های گذشته بیفزاید.

براساس اطلاعات منتشرشده توسط بانک مرکزی و بودجه سالیانه، از سال 1368 تا 1385 سهم درآمدهای نفتی در بودجه بیش از 40 درصد بوده است. همچنین سهم بودجه شرکت‌های دولتی در بودجه کل کشور نیز به صورت پیوسته افزایش یافته است، حتی در سال‌هایی که سهم نفت در بودجه کمتر از 40 درصد بوده است. در سال‌های 86، 87 و 88 این میزان به کمتر از 40 درصد رسیده است، اما از سال 89 برای مرتبه‌ای دیگر سهم درآمدهای نفتی در بودجه افزایش یافته است. براساس گفته‌های مسعود نیلی، ترکیب منابع عمومی دولت در گذشته به گونه‌ای بوده که حتی در استثنایی‌ترین وضعیت‌ها، سهم مالیات‌ها از 48 درصد کل منابع عمومی دولت فراتر نرفته است. علاوه بر این، بخش مهمی از درآمدهای مالیاتی نیز به طور مستقیم و غیرمستقیم وابسته به عواید نفتی است که این امر درآمدهای مالیاتی را در مقابل نوسان‌های بازار جهانی نفت آسیب‌پذیر کرده است. بنابراین، در مجموع حدود 50 درصد از درآمدهای مالیاتی به طور مستقیم و غیرمستقیم وابسته به عواید نفتی است که این امر حاکی از ساختار آسیب‌پذیر این درآمدهاست.(نیلی؛ 1396)

تجربه دولت‌های مرحوم هاشمی‌رفسنجانی، محمد خاتمی، محمود احمدی‌نژاد و حسن روحانی حکایت از آن دارد که هر کدام از دولت‌ها تلاش کردند از میزان حجم دولت بکاهند، ولی در نهایت امر و با توجه به آمارهای موجود این مهم تحقق نیافت. برخلاف نظر روسای قوه مجریه مبنی بر قدرتمند کردن بخش خصوصی و اهمیت دادن به سرمایه‌گذاران این حوزه، نه تنها واگذاری‌ها به این بخش اتفاق نیفتاده، بلکه دولت در سال‌های متوالی نسبت به گذشته بزرگ‌تر شده است.

تفسیر جدید مجمع تشخیص مصلحت در خصوص اصل 44 قانون اساسی را می‌توان به عنوان فصل جدیدی در خصوصی‌سازی و کوچک شدن اندازه دولت عنوان کرد، چرا که براساس اصلاحیه مزبور، قانون اساسی و نوع نگاه این قانون به بخش خصوصی دچار تحول ساختار شد. بر مبنای این اصلاحیه، دولت حق فعالیت اقتصادی جدید خارج از موارد اصل 44 را ندارد و موظف است هرگونه فعالیت را که مشمول عناوین صدر اصل 44 نباشد، حداکثر تا پایان برنامه پنج‌ساله چهارم به بخش‌های تعاونی، خصوصی و عمومی غیردولتی واگذار کند. با تصویب این سند، همچون اسناد قبلی در واگذاری بنگاه‌های بخش دولتی به بخش خصوصی با موانع زیادی مواجه شد و در عمل آنگونه که توقع می‌رفت، اتفاق چندانی در حوزه کوچک شدن اندازه دولت و کاستن از فعالیت‌های اقتصادی دولت اتفاق نیفتاد. به عبارتی، سیاستگذاری نخستین و در راستای کوچک‌سازی دولت انجام شد، اما در روند کار و زمینه‌سازی برای واگذاری‌های بیشتر شرکت‌های زیر نظر دولت به بخش خصوصی با موانعی روبه‌رو بود که این مهم را با واقعیت پیوند نداد.

براساس آمار واگذاری‌ شرکت‌های دولتی در سایت سازمان خصوصی‌سازی، بیش از 95 درصد واگذاری‌ها به شکل بلوکی بوده است که در چنین شرایطی، توانایی خرید سهام این شرکت‌ها از سوی گروه‌های پایین درآمدی به شدت کاهش می‌یابد. در واقع میزان بزرگی از سهام یک شرکت دولتی، به شرکت دیگر شبه‌دولتی واگذار شده است. مهمتر آنکه سازوکار شرکت و اهرم‌های مدیریت کلان این شرکت‌ها نیز همچنان در دست مدیران دولتی و وابسته به دولت باقی می‌ماند. در آمارهای سازمان خصوصی نکات دیگری نیز به چشم می‌خورد؛ 4/18 درصد از واگذاری‌ها متعلق به سهام عدالت است. در خصوص فروش سهام به عموم متقاضیان نیز باید افزود که هر چند این نوع واگذاری‌ها بیشترین درصد را به خود اختصاص داده، اما بر مبنای گزارش سازمان بازرسی کل کشور، کمتر از 18 درصد از واگذاری‌های اصل 44 به بخش خصوصی بوده است. بنابراین می‌توان نتیجه گرفت؛ عمدتا دستگاه‌های شبه‌دولتی و یا نهاد عمومی غیردولتی این بنگاه‌های اقتصادی را به مالکیت خود درآورده‌اند.

به نظر می‌رسد مادامی که رانت منابع طبیعی به صورت عام و درآمدهای حاصل از فروش نفت به شکل خاص در اختیار دولت باشد و دولت برنامه‌ای برای کسب درآمدهای مالیاتی پایدار از شهروندان نداشته باشد، نمی‌توان امید چندانی به تغییرات مدیریت شرکت‌های وابسته به دولت داشت. به بیانی دیگر، دولت نیازی نمی‌بیند که با توانمندسازی بخش خصوصی و میدان دادن به تجار و صاحبان کسب و کارهای مختلف برای خود رقبای جدیدی خلق کند.