به گزارش جهان صنعت نیوز:   دولت پیش‌بینی کرده این کسری را از طریق فروش نفت، فروش اموال دولتی، برداشت از منابع صندوق توسعه و فروش اوراق مالی جبران کند. با توجه به تجربه سال‌های گذشته در خصوص عدم تحقق منابع بودجه‌ای، پیش‌بینی شده دولت دچار کسری احتمالی تامین‌نشده شود. در صورت تحقق کامل انتشار اوراق، تحقق 60 درصدی فروش اموال دولتی، تحقق کامل فروش نفت، میزان کسری بودجه سال آینده در سناریوی دوم 156 هزار میلیارد تومان برآورد شده است. با وجود کاهش نسبت کسری احتمالی تامین‌نشده از منابع عمومی دولت و به دلیل ناکافی بودن منابع اختصاص‌یافته برای سیاست حمایتی، میزان این کسری بیشتر خواهد شد. نکته قابل توجه آنکه اهتمام دولت برای کاهش کسری تراز عملیاتی و کنترل هزینه‌ها هرچند قابل تقدیر است، اما در صورتی كه برای كنترل تورم صرفا به كنترل كسری بودجه در 1401 و سال‌های آینده بسنده شود، وقوع تورم دور از انتظار نخواهد بود.

دو سناریو برای کسری بودجه

دو هفته از زمان تقدیم لایحه بودجه 1401 به مجلس می‌گذرد و در این مدت زوایای جدیدتری از این لایحه آشکار شده است. مقامات دولت سیزدهم معتقدند که بودجه سال آینده با تغییرات عمده‌ای همراه بوده و تلاش بر این بوده تا هزینه‌های دولت با کمترین رشد همراه باشد. با وجود تاکید بر تامین مالی از مسیرهای غیرتورمی، کارشناسان اما می‌گویند که دولت در برخی ردیف‌های درآمدی پیش‌بینی‌شده دچار بیش‌برآوردی شده و نگاه خوش‌بینانه‌ای به این مهم داشته است. برای مثال با وجود تاکید کمتر دولت بر فروش اوراق مالی، سهم مالیات را از بودجه پررنگ‌تر کرده و درآمدهای نفتی را نیز یکی از مسیرهای اصلی درآمدزایی خود در نظر گرفته است. در عین حال تاکید کمتری بر فروش اموال دولتی نیز شده است. دولت عنوان کرده که بودجه سال آینده را با فرض تداوم تحریم‌ها تدوین کرده، با این حال پیش‌بینی فروش 2/1 میلیون بشکه‌ای نفت نشان می‌دهد که دولت به پایان تحریم‌ها نیز امیدوار است. در هر صورت هنوز هم نشانه‌های کسری مدیریت نشده و انتقال بار آن به پایه پولی در لایحه بودجه 1401 دیده می‌شود. بررسی‌های بازوی پژوهشی مجلس نشان می‌دهد که بودجه سال آینده اگر از محل‌های پیش‌بینی‌شده تامین نشود با کسری احتمالی قابل توجهی همراه می‌شود.

مطابق بررسی‌های بازوی پژوهشی مجلس، کسری تراز عملیاتی در سال آینده حدود 300 هزار میلیارد تومان است که از محل مازاد تراز سرمایه‌ای و مالی پوشش داده شده است. به عبارتی در لایحه بودجه سال 1401 نیز مطابق با رویه گذشته بخش قابل‌توجهی از اعتبارات هزینه‌ای از محل فروش دارایی و استقراض تامین شده است. برآوردهای این مرکز نشان می‌دهد که کسری بودجه ساختاری سال آینده که نشان‌دهنده میزان تامین مالی دولت از منابع غیرپایدار  از قبیل استقراض و فروش دارایی است به حدود 700 هزار میلیارد تومان می‌رسد، با این حال دولت پیش‌بینی کرده از مسیرهایی این میزان کسری را جبران کند. بر این اساس کسری ساختاری بودجه دولت از محل منابع حاصل از نفت و گاز و میعانات به میزان 382 هزار میلیارد تومان، فروش اموال دولتی به میزان 26 هزار میلیارد تومان، برداشت از صندوق توسعه ملی به میزان 137 هزار میلیارد تومان و فروش اوراق مالی به میزان 98 هزار میلیارد تومان پوشش داده شود.

تجربه سال‌های گذشته نشان می‌دهد که بخشی از منابع پیش‌بینی‌شده توسط دولت طی سال محقق نخواهد شد و به این دلیل دولت در طول سال با کسری احتمالی تامین نشده مواجه خواهد شد. رقم این کسری 156 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده که با توجه به ناکافی بودن منابع اختصاص‌یافته جهت سیاست حمایتی پیش‌بینی می‌شود میزان کسری احتمالی تامین‌نشده به میزان قابل‌توجهی افزایش یابد. این کسری تامین نشده که علت آن بیش برآوردی منابع عمومی دولت است؛ در طول سال از محل عدم تخصیص بخشی از مصارف عمومی و بعضا از محل مجوزهای خارج از سقف بودجه برای افزایش منابع تامین خواهد شد. نکته قابل توجه آنکه کسری احتمالی تامین نشده سقف اول قانون بودجه سال 1400 حدود 290 هزار میلیارد تومان بود که بخش اصلی آن به دلیل بیش‌برآوردی منابع حاصل از صادرات نفت و خالص گاز و واگذاری شرکت‌ها و فروش اموال دولتی ایجاد شده بود. نسبت کسری تراز عملیاتی از بودجه عمومی دولت در لایحه بودجه سال 1401 که معادل 300 هزار میلیارد تومان است اما نسبت به بودجه سال‌های گذشته کاهش یافته است. البته به دلیل بیش‌برآوردی در بخش مالیات، پیش‌بینی می‌شود مقدار تحقق یافته کسری تراز عملیاتی در سال 1401 بیش از مقدار مصوب باشد.

محورهای اصلی بودجه 1401

علی‌رغم اینكه برنامه ششم توسعه بر سرمایه‌گذاری و رشد تاکید داشته است، در دهه گذشته روندی نزولی داشته است و این امر لزوم ایفای نقش جدی‌تر بخش دولتی در افزایش نرخ سرمایه‌گذاری را در اقتصاد ضروری‌تر می‌سازد. مخارج سرمایه‌گذاری دولت در شرایط رکود اقتصادی یكی از وظایف مهم و کارکردهای لازم در بودجه است. در دهه گذشته روند تملك دارایی سرمایه‌ای (از سال 91 با 24 درصد) روند کاهشی داشته است. در لایحه بودجه سال 1401، سهم اعتبارات تملك دارایی‌های سرمایه‌ای نسبت به قانون بودجه سال 1400، 4 درصد افزایش یافته و به 18 درصد رسیده که گام مهمی در راستای تقویت سرمایه‌گذاری عمومی و تغییر روند کاهشی اخیر از سال 96 است. البته باید توجه داشت که در کنار این نكته مثبت خلأ نبود سازوکار کارآمد جهت هزینه‌کرد موثر این منابع برای ارتقای بازده سرمایه‌گذاری و استفاده از روش مشارکت عمومی- خصوصی برای افزایش میزان سرمایه‌گذاری در اقتصاد ایران همچنان پابرجاست.

با وجود اینكه مقدار اعتبارات هزینه‌ای نسبت به سال گذشته حدود 250 هزار میلیارد تومان افزایش پیدا کرده است، رشد مخارج هزینه‌ای نسبت به قانون بودجه 1400 کاهش قابل‌توجهی داشته است. رشد مخارج هزینه‌ای در قانون بودجه سال 1400 حدود 60 درصد بود که در لایحه بودجه 1401 به 38 درصد تنزل یافته است. کنترل رشد حقوق و دستمزدها از علل اصلی نزولی شدن روند اعتبارات هزینه‌ای بوده است.

درآمدهای مالیاتی مهم‌ترین جزء پایدار از منابع بودجه کشورها محسوب می‌شود. سطح پایین درآمدهای مالیات در بودجه به معنای وابستگی بیشتر به منابعی نظیر فروش نفت، واگذاری شرکت‌ها و فروش اموال، استقراض و استفاده از پایه پولی است. در لایحه بودجه سال 1401 منابع مالیاتی از 35 درصد منابع بودجه عمومی (در قانون بودجه 1400) به 38 درصد افزایش داشته است. میزان درآمدهای مالیاتی پیش‌بینی شده برای سال 1401 افزایش قابل توجهی (حدود 70 درصد) نسبت به قانون بودجه سال 1400 داشته است، این در حالی است که براساس قانون درآمد پایدار  شهرداری‌های کشور در سال 1401 یک واحد درصد از مالیات ارزش‌افزوده سهم دولت كه تا پیش از این پنج درصد بود، كاهش یافته و به سهم شهرداری‌ها اضافه می‌شود. همچنین مطابق بند ف تبصره 6 لایحه بودجه سال آینده، نرخ مالیات موضوع ماده (105) قانون مالیات‌های مستقیم ناظر به اشخاص حقوقی دارای پروانه بهره‌برداری، پنج درصد كاهش می‌یابد. این دو تغییر مهم در سال آینده موجب کاهش درآمدهای مالیاتی دولت خواهد شد. البته احكامی در جهت افزایش درآمد مالیاتی نسبت به سال قبل در برخی حوزه‌ها پیشنهاد شده که پیش‌بینی می‌شود پوشش‌دهنده  این میزان از رشد درآمدهای مالیاتی نباشد.

مقایسه نرخ تورم با میزان افزایش درآمدهای مالیاتی در قوانین بودجه سالیانه نشان می‌دهد اولاً، رشد درآمدهای مالیاتی طی سال‌های 97 تا 99، به صورت معناداری کمتر از نرخ تورم این سال‌ها بوده است؛ ثانیا، رشد درآمدهای مالیاتی در لایحه بودجه سال 1401 (بدون در نظر گرفتن کاهش یك واحد درصدی سهم دولت در مالیات بر ارزش افزوده) نسبت به پیش‌بینی تورم سال آینده اختلاف زیادی دارد که حاکی از افزایش میزان حقیقی درآمدهای مالیاتی نسبت به سال‌های گذشته است. برآوردهای انجام شده بیانگر این موضوع است که درآمدهای مالیاتی در لایحه بودجه سال 1401 با بیش‌برآوردی همراه بوده است و تحقق آن نیازمند اصلاحات مالیات بسیار قابل توجه در نظام اخذ مالیات است.

وابستگی بودجه به نفت

هرساله بخش قابل‌توجهی از منابع بودجه عمومی دولت از محل منابع حاصل از صادرات نفت تامین می‌شود. از سال 98 این منابع به دلیل تحریم‌های ظالمانه با کاهش همراه بوده‌اند. البته دلیل دیگر کاهش سهم نفت در بودجه عمومی تخصیص ارز حاصل از صادرات نفت با نرخ ترجیحی بوده که موجب کاهش منابع ریالی حاصل از نفت در بودجه شده است. در لایحه بودجه سال 1401، فروش 2/1 میلیون بشكه نفت در روز برآورد شده که با توجه به شرایط اقتصادی بین‌المللی پس از کنترل شدن بیماری کرونا به نظر نمی‌رسد که این میزان فروش نفت در سال با بیش‌برآوردی قابل توجه همراه باشد. متاسفانه به دلیل برآوردهای غیرواقع‌بینانه، میزان تحقق منابع حاصل از صادرات نفت در سال‌های گذشته بسیار کمتر از برآوردهای بودجه بوده است. افزایش سهم منابع نفتی در لایحه بودجه سال 1401 نسبت به سال‌های گذشته ناشی از دو تغییر مهم است. در وهله اول، تغییر سیاست حمایتی دولت از تخصیص ارز ترجیحی به کالاهای اساسی به سایر شیوه‌های حمایتی و در نتیجه افزایش نرخ ارز مبنای تسویه درآمدهای نفتی، موجب انعكاس منابع ریالی حاصل در این بخش شده است. بخش دیگری از این افزایش نیز ناشی از این است که دولت منابع حاصل از فروش خوراك میعانات گازی پتروشیمی‌ها را از تبصره 14 به سرجمع منابع حاصل از نفت اضافه کرده است.

برآورد مسیر بلندمدت متغیرهای اقتصادی

با فرض ثابت بودن سایر شرایط اقتصادی و عدم بروز شوك جدید به اقتصاد، عدم اضافه برداشت بانك‌ها از بانك مرکزی و عدم تشدید کسری بودجه در سال‌های آتی، نتایج برآوردهای انجام‌شده مبتنی بر مدل‌های اقتصاد کلان  نشان‌دهنده این موضوع است که در مجموع تصمیمات دشواری که در لایحه بودجه 1401 در مقایسه با لایحه بودجه سال 1400 در راستای کاهش کسری بودجه و افزایش سرمایه‌گذاری دولت گرفته شده است، می‌تواند در صورت تحقق، منجر به تغییر مسیر بلندمدت متغیرهای اقتصاد کلان نظیر تورم، تولید و سرمایه‌گذاری شود.  با تغییر رویكرد لایحه 1401 و در صورت تداوم آن در سال‌های آتی، پیش‌بینی می‌شود نرخ تورم تا میزان قابل توجهی در افق چهار سال آینده کاهش یابد. البته فرض مهم این روند کاهشی، کنترل رشد پایه پولی حاصل از ناترازی شبكه بانكی و تراز عملیات خارج از بودجه دولت نظیر صندوق‌های بازنشستگی، خرید تضمینی گندم و… است. با این فروض، سرمایه‌گذاری کل و تولید غیرنفتی نیز در یك روند رو به رشد بلندمدت بسیار بالاتر از سطح قابل انتظار در صورت تداوم رویه بودجه سال 1400 قرار خواهند گرفت که البته در صورت اصلاح مثبت لایحه بودجه 1401، این روند قابل بهبود نیز است. با توجه به احتمال عدم تحقق برخی از منابع لایحه بودجه و از سوی دیگر مصارف غیرقابل اجتناب جهت پیاده‌سازی سیاست‌های حمایتی لازم برای جبران اصلاح شیوه حمایت ارز ترجیحی کالاهای اساسی، تحقق لایحه بودجه به شكل فعلی در سال 1401 دور از انتظار خواهد بود. در این راستا نتایج در رابطه «سناریوی حمایتی»، «سناریوی پیش‌بینی عملكرد‌« و «سناریوی لایحه بودجه» سه سناریوی با بودجه 1401 در دستور قرار گرفت.

در سناریوی لایحه بودجه، فرض بر این است که تمامی اهداف درآمدی و هزینه‌ای لایحه بودجه 1401 محقق می‌شوند؛ در سناریوی پیش‌بینی عملكرد، فرض شده تا طی سال بودجه با کسریِ تامین نشده در حدود 156 هزار میلیارد تومان همراه باشد. در سناریوی حمایتی نیز شبیه‌سازی برای حالتی انجام شده که مجلس، بودجه عمومی را اصلاح کند و در راستای افزایش منابع اختصاص یافته به جبران اصلاح شیوه حمایت ارز ترجیحی از محل افزایش انتشار اوراق بدهی، به میزان 100 هزار میلیارد تومان یارانه به خانوارها پرداخت کند. در تمامی این سناریوها، میزان فروش نفت دقیقا برابر لایحه بودجه در نظر گرفته شده و فرض شده دولت به تمامی منابع ارزی حاصل از فروش نفت دسترسی دارد. در صورت عدم تحقق 156 هزار میلیارد تومانی منابع عمومی در سال 1401، نرخ تورم در سطحی بالاتر نسبت به تحقق کامل لایحه قرار خواهد گرفت و در صورت اجرای سیاست حمایتی جدید از محل انتشار اوراق تورم بیشتر افزایش خواهد یافت. مسیر آتی تولید کل حقیقی در سناریوهای تعیین‌شده تغییر قابل ملاحظه‌ای ندارد. سرمایه‌گذاری اسمی نیز تنها به دلیل افزایش تورم، در صورت عدم تحقق‌بخشی از منابع عمومی به طور موقت بالاتر از مسیر بلندمدت قرار خواهد گرفت.

وقوع تورم

بازوی پژوهشی مجلس در بررسی‌های  خود به مساله تورم در خلال بودجه نیز پرداخته است. این مرکز عنوان کرده که لایحه بودجه دولت در سال 1401، سعی کرده با کاهش کسری تراز عملیاتی و کنترل هزینه‌ها حتی‌الامكان یكی از ناترازی‌های پیش‌گفته را مدیریت کند. با این وجود باید توجه کرد که کاهش نرخ تورم بلندمدت اقتصاد، مستلزم کنترل تمامی ناترازی‌های پیش گفته است و کنترل کسری بودجه به تنهایی کافی نیست. به طور مشخص در صورتی‌كه برای كنترل تورم صرفا به كنترل كسری بودجه در سال 1401 و سال‌های آینده بسنده شود، هنوز وقوع تورم دور از انتظار نیست چون كسری بودجه یكی از ناترازی‌های تهدیدكننده ثبات اقتصاد كلان است نه همه آن. البته سایر ناترازی‌ها، همگی در یك سطح اهمیت نیستند و مشخصا ناترازی نظام بانكی پتانسیل بیشتری برای ایجاد تورم و  خنثی کردن تلاش دولت برای کنترل رشد نقدینگی با کنترل کسری بودجه دارد. به عبارت روشن‌تر اگر کسری بودجه کنترل شود و دولت متحمل پیامدهای اقتصاد سیاسی کنترل هزینه‌ها شود، اما روند نظارت ضعیف بر بانك‌ها و تخلفات گسترده شبكه بانكی از قوانین و مقررات همچون گذشته ادامه داشته باشد، به نظر می‌رسد با وقوع تورم، تداوم رویه انضباطی بودجه نیز محل تردید قرار خواهد گرفت.

مرور تجربه دهه 90 اقتصاد ایران نیز نشان می‌دهد وضعیت سیاستگذاری بانک مركزی در جهت كنترل نقدینگی و نظارت بر بانک‌ها در شاخص‌های ترازنامه‌ای قابل دفاع نبوده و نمی‌توان با این سطح از اقتدار نظارتی و به‌كارگیری ابزارهای كنترلی ضعیف، شاهد كاهش رشد پایدار تورم در كشور حتی در صورت مدیریت كسری بودجه بود. لذا تغییر جهت رویه نظارتی توسط بانك مرکزی و کنترل بی‌انضباطی و نابسامانی حاکم بر شبكه بانكی، یكی از مهم‌ترین لوازم و اجزای کنترل تورم است که تكمیل‌کننده اقدام دولت در کنترل هزینه‌ها و مدیریت کسری بودجه تلقی می‌شود.