به گزارش جهان صنعت نیوز:  برای بانک خصوصی به عنوان یک بنگاه اقتصادی که به دنبال حداکثر کردن منفعت خود است، اینکه بازدهی حاصله از بخش مولد بوده و یا بخش سفته‌بازی، تفاوتی ندارد. البته، بحران مالی ۲۰۰۸ نیز نشان داده است که این رویکرد بانک‌ها می‌تواند در نهایت به بحران جهانی تبدیل شود که بخش حقیقی را نیز با مشکل روبه‌رو می‌کند و لازم است سیاستگذاران سیاست‌های احتیاطی کلان را برای مدیریت ریسک سیستماتیک لحاظ کنند و خط قرمزهایی برای بانک‌ها در اعطای تسهیلات قائل شوند. اما با این حال، این به معنی سلب اراده بانک در مدیریت ریسک و پورتفوی خود در جهت حداکثرسازی منفعت خود نیست، بلکه در این ساختار تنها برای بهینه‌یابی بانک‌ها چارچوب مشخص می‌شود.

نکته قابل توجه در خصوص نظام‌های مالی که با سازوکار بازار کار می‌کنند این است که در این نظام‌های مالی، نرخ بهره از تسویه بازار پول و اعتبار به دست می‌آید و در واقع بسیار نزدیک به نرخ تعادلی است. در چنین سیستمی، دولت برای سیاستگذاری در این بازارها عمدتا از ابزارهای قیمتی مانند عملیات بازار باز استفاده می‌کند و به طور غیرمستقیم تلاش می‌کند در بازار اثرگذار باشد. در این سیستم، سیاستگذار به واسطه ابزارهای خود تلاش می‌کند که به طور غیرمستقیم نرخ بازار را به سمت نرخ سیاستگذاری‌شده هدایت کند. به علاوه برای جلوگیری از بی‌ثباتی مالی، میزان پذیرش ریسک بانک‌ها را کنترل کند. مزیت چنین سیستمی این است که تخصیص بهينه اعتبار اتفاق می‌افتد و بخش‌هایی که بازدهی بالاتری از نرخ بهره تعادلی دارند، متقاضی اعتبار خواهند بود و این امکان داده می‌شود که بخش‌های پربازده فعالیت خود را ادامه دهند. باید توجه داشت که به علت وجود اطلاعات ناقص حتی در یک بازار رقابتی، عرضه وام کمتر از مقدار بهينه اجتماعی است. به این علت، دولت‌ها برای تسهیل عرضه وام به بنگاه‌های کوچک راهکارهایی در کنار سازوکار بازار ایجاد کرده‌اند. به علاوه، برخی از خبرگان و سیاستگذاران به ویژه در کشورهای درحال توسعه معتقدند سازوکار تخصیص منابع بانکی که در بالا به آن اشاره شد نمی‌تواند بخش مولد و تولید را به طور بهینه تامین مالی کند. به علاوه، میزان رشد اعتبارات بانک‌ها نیز ممکن است با اهداف اقتصاد کلان در تناقض باشد.

تجربه ایران در هدایت اعتبارات بانکی

در راستای تلاش دولت در جهت هدایت اعتبار به بخش‌های مولد، بانک مرکزی به پشتوانه مصوبات دولت‌های وقت و برنامه‌های توسعه از دهه ۱37۰ تا سال ۱3۹۰، در قالب‌های مختلف اقدام به سهمیه‌‌بندی تسهیلات بانکی به تفکیک بخش‌های مختلف می‌کرد و بانک‌ها ملزم بودند بخش عمده یا تمام تسهیلات خود را با رعایت این سهمیه‌بندی تخصیص دهند. جدول 1 سهم مصوب و سهم محقق شده بخش‌های مختلف از مانده تسهیلات بانک‌ها را در سال‌های پایانی اجرای این سیاست نشان می‌دهد. براساس آمار این جدول و همچنین آمار مربوط به سال‌های قبل اجرای این سیاست‌ها موفقیت‌آمیز نبوده است و انحراف سهم‌های محقق‌شده از سهم‌های مصوب زیاد بوده و نه تنها در طول زمان کمتر نشده، بلکه این شکاف بیشتر هم شده است.

جدول 1. سهم مصوب و سهم محقق‌شده بخش‌های مختلف از مانده تسهیلات بانک‌ها

 

1387

1388

1389

1390

 

مصوب

عملکرد

مصوب

عملکرد

مصوب

عملکرد

مصوب

عملکرد

کشاورزی

25

3/14

25

14

25

9/11

20

9/10

صنعت و معدن

33

5/26

35

2/26

37

9/24

37

8/22

ساختمان و مسکن

20

23

20

3/24

20

28

25

2/30

بازرگانی و خدمات

15

4/34

12

9/33

10

1/34

8

1/35

صادرات

7

8/1

8

6/1

8

2/1

10

1/1

جمع

100

100

100

100

100

100

100

100

سیاست سهمیه‌بندی تسهیلات به بخش‌های مختلف در سال‌های گذشته معمولا با اعمال نرخ سودهای متفاوت برای بخش‌های مختلف همراه بوده است؛ به طوری که مثلا برای حمایت از بخش کشاورزی،  نرخ سود تسهیلات برای این بخش همواره پایین‌تر از سایر بخش‌ها تعیین می‌شد.

پیش‌شرط‌های اجرای موفق سیاست‌های هدایت اعتباری

مهم‌ترین انتقادی که به سیاست‌های هدایت اعتباری وارد می‌شود انتقاد انحراف ایجاد کردن است که در مطالعات مربوط به سرکوب مالی به آن اشاره می‌شود. براین اساس، سیاست‌های هدایت اعتباری باعث قیمت‌گذاری نادرست سرمایه می‌شود و تخصیص کارآمد منابع را مخدوش می‌کند و منجر به دستیابی به سطوح پایین‌تری از اعتبار و سرمایه‌گذاری تولیدی (نسبت به حالت عدم اجرای این سیاست‌ها) می‌شود. مداخلات در بازارهای اعتباری باعث کاهش نرخ بهره به زیر سطح تعادل بازار آنها می‌شود. این امر منجر به هدایت سرمایه به سمت بخش‌های کم‌مولد و شرکت‌های ناکارآمد می‌شود، و جایگزین شرکت‌های مولدتر یا بخش‌هایی می‌شود که قادر به ارائه بازدهی بالاترند. هنگامی که اجازه داده نمی‌شود نرخ‌های بهره بازار پول و اعتبار را تسویه کند، کیفیت و مقدار کل پس‌انداز و سرمایه‌گذاری سرکوب می‌شود و وضعیت بدتری اتفاق می‌افتد. به عبارت دیگر، نظام مالی سرکوب شده قدرت تجمیع پس‌اندازهای جامع و کانالیزه کردن آن را از دست می‌دهد. با اینکه با آزادسازی مالی در کشورهای توسعه‌یافته سیاست‌های کنترل مستقیم اعتبارات سیاست‌های منسوخ‌شده به حساب می‌آید، در بسیاری از مطالعات به تجربه موفق کشورهای آسیای شرقی در کاربرد این سیاست‌ها اشاره می‌شود.

برای بهره‌گیری از تجربه کشورهای دیگر، لازم است به ویژگی‌های خاص و متفاوتی که نظام مالی در اقتصاد ایران دارد، توجه شود. برخی نکاتی که در این راستا باید به آن توجه شود، عبارت‌اند از:

تعیین نرخ دستوری سود بانکی

نرخ‌های تسهیلات و سپرده در نظام بانکی ایران برخلاف کشورهای چین و ژاپن به صورت دستوری تعیین می‌شود و نرخ تعیین‌شده در بیشتر دوره‌ها کمتر از تورم است. به عبارت دیگر، نرخ سود حقیقی منفی که به بانک‌ها تحمیل می‌شود، از ویژگی‌هایی است که می‌تواند اعمال سیاست‌های هدایت اعتباری را مختل کند. در چنین شرایطی، صف طولانی تقاضا برای تسهیلات وجود دارد و هر فرد یا شرکتی فارغ از نوع فعالیتی که دارد اگر به تسهیلات دسترسی داشته باشد، از رانت بالایی برخوردار خواهد بود. اعمال دستورالعمل برای هدایت اعتبارات بانک‌ها در چنین شرایطی می‌تواند باعث افزایش فساد و معاملات صوری شود و در نهایت نیز منابع را به بخش مولد سوق ندهد.

وضعیت وخیم سلامت مالی بانک‌ها

با توجه به تحریم‌ها و مشکلات انباشته دارایی‌های منجمد و مطالعات غیرجاری، می‌توان گفت که شرایط سلامت مالی بانک‌ها از ابعاد مختلف مناسب نیست. وضعیت نامناسب سودآوری بانک‌ها، در کنار پایین بودن نسبت‌های کفایت سرمایه، بانک‌ها را در شرایط پرریسکی قرار داده است. تحميل دستورالعمل‌هایی که محدودیت‌های بیشتری بر بانک‌ها اعمال می‌کند، می‌تواند وضعیت بانک‌ها را از شرایط کنونی وخیم‌تر کند و نظام بانکی را در معرض بحران قرار دهد. تجربه سیاست‌های مشابه مانند تسهیلات به بنگاه‌های زودبازده و تسهیلات تبصره‌ای نشان می‌دهد که گسترش چنین طرح‌هایی تنها به بدتر شدن وضعیت مطالبات غیرجاری بانک‌ها منجر شده است.

سیستم نظارتی ضعیف‌تر نسبت به کشورهای آسیای شرقی

یکی از دلایل موفقیت اجرای طرح سیاست‌های هدایت اعتباری در کشورهای آسیای شرقی سیستم نظارتی قدرتمند بوده است. با توجه به تجربه طرح‌هایی مانند سهمیه‌بندی تسهیلات به تفکیک بخش‌ها، بنگاه‌های زودبازده و…، می‌توان گفت که قدرت نظارت نظام بانکی در به هدف رسیدن تسهیلات (همانند کشورهای مورد بررسی آسیای شرقی) کافی نیست و تصویب و صدور دستورالعمل در این رابطه نمی‌تواند منجر به هدایت اعتبارات شود.

قوانین و نهادهای کمتر توسعه‌یافته در حوزه مالی

نظام مالی کشور در بسیاری از حوزه‌ها، نهادها، و قوانین فاقد سازوکارهای شفاف و عملیاتی است. قوانین مربوط به خروج از یک کسب‌و‌کار و یا همان قوانین مربوط به ورشکستگی یکی از این موارد است. از دیگر موارد قواعد و فرآیندهای دارای مشکل و پیچیدگی، فرآیند بازپس‌گیری دیون نکول شده بانک‌ها از محل وثیقه‌هاست. در بسیاری از موارد، به رغم اینکه تسهیلات نکول شده دارای وثایق محکمی است، به دلیل پیچیدگی‌های حقوقی بانک‌ها در بازپس‌گیری پول خود از محل وثیقه‌ها با مشکلات متعددی روبه‌رو هستند که عملا این کار را غیرممکن می‌کند.

مالیات؛ راهکاری جایگزین برای هدایت اعتبار

در کشورهای توسعه‌یافته که عملا سیاست‌های هدایت اعتباری را دنبال نمی‌کنند، مالیات بر عایدی سرمایه مهم‌ترین ابزار برای کنترل سفته‌بازی و فعالیت‌های سوداگرانه و هدایت سرمایه به سمت بخش‌های مولد است. مالیات بر عایدی سرمایه در بیشتر کشورهای دنیا در حال اجراست. پایه مالیاتی این مالیات، سود ناشی از تفاوت قیمت خرید و فروش دارایی‌ها در بازارهای مختلف است. معمولا در کشورها نرخ مالیات بر عایدی سرمایه با توجه به شرایط مختلف تغییر می‌کند. این شرایط عبارت است از:

بازارهای مختلف: مالیات بر عایدی سرمایه در بازارهای مختلف مانند طلا، ارزهای خارجی، مسکن و مستغلات، بازار سهام، و… اعمال می‌شود. دولت‌ها بر اساس شرایط اقتصاد برای کنترل فعالیت‌های سفته‌بازی در بخش‌های مختلف نرخ‌های متفاوتی را در بازارهای متعدد اعمال می‌کنند. البته، این مالیات‌ها بر سود ناشی از فعالیت‌های سوداگرانه (سود ناشی از فروش دارایی) وضع می‌شود. در این راستا، میان فعالیت‌های سوداگرانه و سرمایه‌گذاری باید تفکیک قائل شد.

طول دوره نگهداری دارایی: نرخ مالیات بر عایدی سرمایه در بیشتر کشورها به اینکه سود سرمایه در چه بازه‌ای به دست آمده حساس است. هرچه فاصله خريد و فروش دارایی و طول دوره نگهداری بیشتر باشد، نرخ مالیات بر سود کمتر می‌شود. به عبارت دیگر، سودهایی که در مدت زمان کمی از خرید و فروش دارایی به دست می‌آید که عمدتا ناشی از فعالیت‌های سفته‌بازی است، مشمول نرخ مالیات بالاتری هستند. با استفاده از این ویژگی مالیات بر عایدی یعنی نرخ متغیر در بازارهای مختلف و بازه‌های زمانی نگهداری دارایی، می‌توان سرمایه را به بخش‌های مولد هدایت و بخش‌های غیرمولد را به بخش‌های غیرجذاب برای سرمایه‌گذاری تبدیل کرد. این تجربه در کشورهای مختلف در حال اجراست؛ به عنوان نمونه‌ای از تفاوت نرخ‌های مالیات بر عایدی سرمایه در بخش‌های مختلف، در فرانسه، استراليا، و بلژیک بخش مسکن معاف از مالیات بر دارایی شده است و در مکزیک و یونان خریدوفروش سهام شرکت‌های بورسی از پرداخت مالیات بر عایدی معاف شده‌اند. به علاوه در بیشتر کشورها، نرخ مالیات بر عایدی با کاهش دوره نگهداری دارایی به صورت تصاعدی افزایش پیدا می‌کند.

در بسیاری از کشورها مانند هند و امریکا، مالیات بر عایدی سرمایه به دو بخش مالیات بر عایدی سرمایه کوتاه‌مدت و مالیات بر عایدی سرمایه بلندمدت تقسیم می‌شود؛ به این معنی که اگر فاصله خریدوفروش دارایی از یک دوره زمانی مشخصی کمتر باشد، مشمول نرخ مالیات بر عایدی سرمایه کوتاه‌مدت که بیشتر از نرخ مالیات بر عایدی بلند‌مدت است، می‌شود و همین امر باعث می‌شود انگیزه برای ورود به فعالیت‌های سفته‌بازی که کوتامدت‌اند، کاهش پیدا کند؛ به عنوان مثال در قانون مالیات هند، دوره نگهداری سهام کمتر از یک سال، مسکن و مستغلات کمتر از دو سال، و طلا کمتر از سه سال مشمول مالیات بر عایدی کوتاه مدت (نرخ بالاتر نسبت به بلندمدت) می‌شود. در تایوان و کره‌جنوبی مالیات بر عایدی سرمایه املاک و مستغلات با دوره نگهداری کمتر از یک سال به ترتیب ۴۵ درصد و ۵۰ درصد است؛ اما با افزایش طول دوره نگهداری به بیش از دو سال، به طور محسوسی کاهش پیدا می‌کند. در تایوان، طول دوره نگهداری بیش از دو سال مشمول نرخ مالیات ۲۰ درصد می‌شود و در کره‌جنوبی نیز تنها نرخ مالیات پایه اخذ می‌شود.

بنابراین با استفاده از ابزار مالیات بر عایدی سرمایه، به نحوی که باعث فرار سرمایه از بخش‌های تولیدی و کشور نشود، می‌توان بازده فعالیت‌های سفته‌بازی را در بازارهای هدف تاحدی کاهش داد و شرایط برای جریان نقدینگی کشور را به سمت بخش‌های مولد و تولیدی مساعدتر کرد.

سیاست پولی در دوران رکود تورمی

بخش تولیدی کشور در سال‌های اخیر به واسطه برگشتن تحریم‌ها در شرایط رکودی قرار دارد؛ به گونه‌ای که GDP سال ۱۳۹۹ (با قیمت‌های ثابت) حدود 5/2 درصد کمتر از سال ۱۳۹۶ است. به علاوه، تورم سالانه بالای ۴۰ درصد قرار دارد. این در حالی است که متوسط تورم در دهه‌های گذشته حدود ۲۰ درصد بوده است. این شرایط در حالی اتفاق افتاده است که محدودیت‌های ناشی از تحریم‌ها منجر به جهش نرخ ارز و محدودیت در دسترسی به کالاهای اولیه و واسطه وارداتی و افزایش هزينه تامین نهاده‌های وارداتی شده است. لذا این وضعیت باعث ایجاد محدودیت در بخش عرضه شده و شرایط رکود تورمی را ایجاد کرده است. در چنین شرایطی، سیاست‌های سمت تقاضا مانند سیاست‌های پولی با چالش بی‌اثر یا کم‌اثر بودن در تولید و تشدید نرخ تورم روبه‌رو می‌شوند و لازم است که مقام پولی با در نظر گرفتن تمام شرایط (یعنی هم شرایط رکودی بخش واقعی و هم تورم بالا) بده‌بستان‌های سیاستی را ارزیابی و براساس آن تصمیم‌گیری کند.

اولویت‌بندی اهداف سیاست پولی

استراتژی بانک‌های مرکزی کشورهای توسعه‌یافته و نوظهور در اجرای سیاست‌های پولی، دنبال کردن هدف‌گذاری تورم انعطاف‌پذیر است. در استراتژی هدف‌گذاری تورم، نرخی به عنوان نرخ تورم هدف لحاظ می‌شود و بانک مرکزی با ابزارهای سیاست پولی به انحراف نرخ تورم از نرخ هدف‌گذاری شده واکنش نشان می‌دهد؛ اما در هدف‌گذاری تورم انعطاف‌پذیر، تنها رسیدن به تورم هدف به هر قیمت و هزینه‌ای مطرح نیست، بلکه سیاست‌های پولی به گونه‌ای تعیین می‌شود که تورم به سمت تورم هدف هدایت شود، اما هزینه‌هایی که سیاست‌های پولی برای بخش حقیقی ایجاد می‌کند نیز به عنوان خروجی سیاست پولی مدنظر قرار می‌گیرد. به عبارت دیگر در هدف‌گذاری تورم انعطاف‌پذیر، علاوه بر رساندن تورم به تورم هدف، کاهش انحرافات تولید از تولید بالقوه نیز به عنوان هدف ضمنی تعریف می‌شود.

در شرایط رکود تورمی، اعمال سیاست‌های پولی انبساطی یا انقباضی اگرچه به کاهش انحراف یکی منتهی می‌شود، انحرافات دیگری را بیشتر می‌کند. به عبارت دیگر در شرایط فعلی رکود تورمی اقتصاد ایران، اگر بانک مرکزی بخواهد برای تکانه مثبت به بخش واقعی از سیاست پولی انبساطی استفاده کند، تورم از وضعیت فعلی نیز بیشتر می‌شود و به احتمال وقوع بحران ابرتورم را زیاد می‌کند، و اگر بخواهد به منظور کنترل تورم سیاست انقباضی اعمال کند، محدودیت نقدینگی بخش واقعی می‌تواند رکود را تعمیق بخشد. در این شرایط، اولویت‌گذاری و سهم‌دهی به اهداف سیاست‌های پولی یعنی خروج از رکود و کنترل تورم اهمیت پیدا می‌کند و تعیین‌کننده انبساطی و انقباضی بودن سیاست پولی خواهد بود. به عبارت دیگر، باید مشخص شود که انحراف تورم از تورم هدف و انحراف تولید از تولید بالقوه هرکدام با چه ضریبی در تابع زیان بانک مرکزی وارد می‌شوند. تعیین ضریب اهمیت هریک از این اهداف در نحوه اتخاذ سیاست پولی تعیین‌کننده خواهد بود. اما چیزی که واضح است توجه به یکی از این اهداف می‌تواند شرایط را وخیم کند. اگر بانک مرکزی تنها کنترل تورم را هدف قرار دهد، سیاست‌های انقباضی می‌تواند رکود را عمیق‌تر و بیکاری را گسترده‌تر کند و اگر تنها به دنبال افزایش اعتبارات بخش تولیدی و سیاست انبساطی باشد، تورم ممکن است به لبه پرتگاه ابرتورم برسد.

در تعیین هدف مقداری سیاست پولی و اینکه در بین کل‌های پولی (پایه پولی، حجم پول، حجم نقدینگی و میزان اعتبارات داخلی) کدام متغیر باید به عنوان هدف میانی سیاست پولی انتخاب شود نیز باید به نکات زیر توجه شود:

 ١- متغیر هدف میانی انتخاب‌شده باید توسط بانک مرکزی قابلیت کنترل داشته باشد. بانک مرکزی کنترل مستقیمی بر پایه پولی دارد، اما اجزای دیگر حجم پول و حجم نقدینگی را به طور غیرمستقیم می‌تواند کنترل کند. میزان اعتبارات اعطایی بانک‌ها نیز می‌تواند به طور مستقیم توسط بانک مرکزی کنترل شود.

 ۲- متغیر هدف میانی انتخاب‌شده در هدف‌های نهایی سیاست پولی یعنی تورم و تولید بیشترین اثر را داشته باشد. میزان اعتبارات اعطایی بانک‌ها رابطه نزدیک‌تری با تامین مالی تولید دارد و از این رو، با هدف تاثیرگذاری در تولید و اشتغال بهتر می‌تواند عمل کند. با لحاظ این دو عامل، مجددا تصمیم‌گیری در خصوص متغیر هدف‌گذاری نیز به این برمی‌گردد که اهمیت کدام مساله برای بانک مرکزی بیشتر است. اگر به دنبال کنترل تورم باشد، بانک مرکزی بهتری می‌تواند رشد پایه پولی را کنترل کند؛ اما اگر هدف‌گذاری به بخش تولیدی مدنظر باشد، رشد اعتبارات داخلی هدف میانی بهتری است.

 ۳- در وضعیت کنونی اقتصاد ایران، دوگانه کنترل کل‌های پولی و رشد اعتبارات باید به عنوان محور اصلی سیاست پولی مورد توجه باشد. اگر بانک مرکزی به دنبال هدف‌گذاری اعتبارات داخلی باشد، باید برآوردی از میزان تقاضای بخش تولیدی و مولد برای اعتبارات بانکی به منظور سرمایه‌گذاری توسعه‌ای یا سرمایه در گردش در هر دوره داشته باشد تا بتواند متناسب با آن تصمیم‌گیری کند. در سال‌های اخیر، جهش ارزی و تورم‌های بالای ۴۰ درصد باعث افزایش ناگهانی هزینه‌های بنگاه‌های تولیدی شد و در نتیجه تقاضای آنها برای اعتبار را افزایش داد. شکل 1 روند تغییرات تسهیلات اعطایی بانک‌ها و موسسات اعتباری به قیمت ثابت سال ۱۳۹۰ را نشان می‌دهد. براین اساس در دهه‌های ۱۳۷۰ و ۱۳۸۰ ارزش واقعی تسهیلات اعطایی بانک‌ها شیب صعودی داشته و از سال ۱۳۷۵ تا ۱۳۸۵ بیش از شش برابر شده است. اما در یک دهه اخیر، ارزش واقعی تسهیلات اعطایی نه تنها رشدی نداشته، بلکه ارزش واقعی تسهیلات اعطایی حدود هفت درصد از ارزش واقعی تسهیلات اعطایی در سال ۱۳۹۰ کمتر بوده است؛ این یعنی افزایش تسهیلات بانک‌ها به اندازه کافی رشد نکرده و حتی نتوانسته رشد اسمی هزینه‌های ناشی از رشد قیمت‌ها را پوشش دهد. در یک چارچوب هدف‌گذاری اعتبارات داخلی، تغییراتی که تقاضای اعتبار بخش مولد اقتصاد را افزایش می‌دهد باید مورد رصد قرار گیرد و سیاست‌های متناسب با آن اعمال شود.

۴- در خصوص نحوه هدایت سیاست پولی در شرایط کنونی حکم می‌کند که بانک مرکزی اولویت اول خود را کنترل تورم و اولویت‌های بعدی خود را شکاف تولید و ثبات نسبی نرخ ارز حقیقی تعیین کند. مطالعات نشان داده است که استفاده از ابزار مقداری سیاست پولی و هدف‌گذاری مقادیر کمی مانند پایه پولی و اعتبارات داخلی برای کشورهایی که دچار تورم بالا هستند، بهتر از قاعده‌های مبتنی بر نرخ بهره است. در صورت رفع تحریم‌ها، با کاهش تدریجی و اعلام شده نرخ رشد حجم نقدینگی، می‌توان نرخ تورم را به تدریج به سطوح پایین‌تر سوق داد.