به گزارش جهان صنعت نیوز:   طبق بررسی‌های صورت گرفته میزان عملکرد بودجه شرکت‌های دولتی در بسیاری از بخش‌ها کمتر از 50 درصد رقم مصوب مشاهده شده است؛ امری که به خوبی ناکارآمدی مدیریتی و ضعف ساختاری و نظارتی بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات غیرانتفاعی را نشان می‌دهد. شفاف‌سازی جزئیات منابع و هزینه‌کرد بودجه شرکت‌های دولتی، ارائه زودهنگام لایحه بودجه، کاهش هزینه شرکت‌های دولتی، توجه به نظرات حسابرسان، بهره‌مندی از کمیسیون‌های تخصصی، برگزاری جلسات نظارتی مستمر و استماع در کمیته‌های کمیسیون‌های تخصصی مجلس، دستیابی به تعداد شرکت‌های زیان‌ده، واگذاری شرکت‌های زیان‌ده به بخش خصوصی، طراحی نظام نظارتی کارآمد به عنوان راهکارهای پیشنهادی ارائه می‌شوند.

چارچوب بودجه شرکت‌های دولتی

با توجه به تعریف «شرکت دولتی» در ماده 4 قانون مدیریت خدمات کشوری در سال 1399، بودجه 379 شرکت دولتی در قانون بودجه به ثبت رسیده که شامل 275 شرکت سودده و 104 شرکت زیان‌ده است. در سال 1400 نیز بودجه 382 شرکت دولتی در پیوست شماره (3) قانون بودجه 1400 کل کشور درج شده که شامل 320 شرکت سودده و 62 شرکت زیان‌ده است. تعداد شرکت‌های دولتی در سال 1400 نسبت به سال 99 افزایش یافته و رقم بودجه شرکت‌های دولتی به 1571 هزار میلیارد تومان رسیده است. بررسی‌ها نشان می‌دهد که طی یک دهه اخیر سهم بودجه شرکت‌های دولتی از بودجه کل کشور روند افزایشی داشته است، به طوری که بیش از دوسوم بودجه کل کشور را دربر می‌گیرد.

در ادامه به جزئیات سرفصل درآمدها و هزینه‌ها در شرکت‌های دولتی و میزان رشد هر یک می‌پردازیم.

درآمدها

به استناد مفاد ماده واحده و پیوست شماره (3) قانون بودجه 1400 کل کشور، بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت به میزان 1571 همت است. در حدود 55 درصد بودجه کل کشور در سال 1400 (از این میزان، 84 درصد سهم شرکت‌های دولتی، 14 درصد بانک‌ها و 82/0 درصد سهم موسسه‌های انتفاعی وابسته به دولت) را بودجه شرکت‌های دولتی تشکیل می‌دهد. بودجه شرکت‌های دولتی در سال 1400 در مقایسه با رقم مصوب سال 1399 (1436 همت) معادل 4/9 درصد افزایش داشته است. طبق نمودار(1)، سهم درآمدها در بودجه شرکت‌های دولتی طی چهار سال اخیر، به طور متوسط رشد 24 درصدی را در مقابل رشد 25درصدی هزینه‌ها تجربه کرده است.

مطابق نمودار (1)، درصد تغییر درآمدهای مصوب سال 1400 نسبت به سال 1399 (194/1 همت) معادل 4/4- درصد است که حدود 6/72 درصد از کل بودجه سال 1400 شرکت‌ها را تشکیل می‌دهد. درواقع سرفصل درآمدها مصوب سال 1400 با سهم 6/72 درصد، بالاترین نقش را در تامین منابع شرکت‌ها برعهده ‌دارد. پس از آن طبق جدول (1)، سایر دریافتی‌ها، تسهیلات بانکی و سایر وام‌های داخلی، وام‌های خارجی، دارایی‌های جاری، اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و اعتبارات هزینه‌ای، به ترتیب مابقی سهم بودجه شرکت‌های دولتی در سال 1400 را به خود اختصاص می‌دهند. جزئیات سهم و میزان هرکدام از منابع بودجه شرکت‌های دولتی در جدول (1) ارائه شده است.

جدول 1: سهم منابع بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت از بودجه کل و بودجه شرکت‌های دولتی1400

مطابق بررسی‌ها، هزینه‌های مصوب سال 1400 با احتساب استهلاک 6/71 درصد مصارف کل و پس از آن هزینه‌های سرمایه‌ای با اعتباری بالغ بر 326 همت، 7/20 درصد مصارف بودجه شرکت‌های دولتی (درمجموع 3/92 درصد) را به خود اختصاص داده‌اند.

هزینه‌ها

در بین اقلام تشکیل‌دهنده مصارف کل بودجه شرکت‌های دولتی در سال 1400، سرفصل هزینه‌ها با اعتباری به میزان 1083 همت (بدون استهلاک) حدود 69 درصد سهم بودجه مصوب را به خود اختصاص می‌دهد. رقم هزینه‌های مصوب سال 1400 در مقایسه با رقم مصوب سال 1399 به میزان 1133 همت (بدون استهلاک) دارای رشدی معادل 6/4- درصد است. سرفصل هزینه‌ها و هزینه‌های سرمایه‌ای درمجموع 6/89 درصد از بودجه شرکت‌های دولتی را شامل می‌شود.

اثر مالی شرکت‌های دولتی بر بودجه دولت

شرکت‌های دولتی نقش گسترده‌ای در فرآیند توسعه اقتصادی کشور ایفا می‌کنند. با توجه به حجم گسترده فعالیت، شرکت‌های مزبور به شیوه‌های گوناگون بر ساختار کلی بودجه دولت اثر می‌گذارند. این تاثیر هم دریافت‌های بودجه دولت و هم پرداخت‌های بودجه را شامل می‌شود، به گونه‌ای که شرکت‌های دولتی از طریق پرداخت مالیات و سود سهام به خزانه کشور کمک می‌کنند و در صورت زیاندهی، بخشی از زیان از محل منابع عمومی کشور تامین می‌شود. به بیانی دیگر شرکت‌های دولتی با پرداخت مالیات و سود سهام، بر دریافت‌های بودجه دولت و با دریافت کمک زیان، بر پرداخت‌های بودجه دولت، اثر می‌گذارند. اندازه‌گیری دقیق اثر مالی شرکت‌های دولتی بر بودجه عمومی دولت به طور شفاف ممکن نیست، زیرا پرداخت یارانه به صورت پنهان به این شرکت‌ها، اثرهایی بر جا می‌گذارد که در هیچ‌یک از حساب‌های دولت به طور مشخص قابل استناد و پیگیری نیست.

بر اساس قانون بودجه 1399 کل کشور، 273 شرکت به دولت مالیات پرداخت کرده‌اند. ضمن آنکه تعداد شرکت‌هایی که در سال 1400 به دولت مالیات پرداخت می‌کنند، به 318 شرکت افزایش یافته است. نسبت شرکت‌های پرداخت‌کننده مالیات به کل شرکت‌های دولتی در سال 1399، 72 درصد بوده که در سال 1400 به 2/83 درصد رسیده است. کل مالیات قابل پرداخت توسط شرکت‌های دولتی در سال 1399، معادل 57816 میلیارد ریال بوده که با رشدی معادل 7/24 درصد، به 72128 میلیارد ریال در سال 1400 افزایش یافته است. بیشترین سهم مالیات پرداختی در سال 1400 به امور اقتصادی با سهمی معادل 85 درصد، اختصاص داده شده است. پس از آن بانک‌ها با سهم 14 درصد، بالاترین سهم را در مالیات شرکت‌های دولتی دارا هستند.

شمار شرکت‌هایی که بر اساس قانون بودجه 1399 برای آنها سود سهام پیش‌بینی شده است، 273 شرکت بوده که 99 درصد سود سهام این شرکت‌ها، سهم دولت و مابقی سهم شرکت‌های دولتی بوده است. شرکت‌های دولتی دارنده سود سهام بر اساس قانون بودجه 1400 به 284 شرکت افزایش یافته که از این تعداد، 74 درصد شرکت‌ها، سود سهام خود را باید به دولت و بقیه به شرکت‌های دولتی پرداخت کنند. نکته‌ای که در این مقایسه شایان ذکر است، رشد حدود چهار درصدی شرکت‌های پرداخت‌کننده سود سهام به شرکت‌های دولتی است. کل میزان سود سهام قابل پرداخت توسط شرکت‌های دولتی در سال 1399 معادل چهار همت بوده که 5/99 درصد این سهام باید به دولت پرداخت می‌شد. میزان سود سهام قابل پرداخت شرکت‌های دولتی در سال 1400 با رشدی معادل 2/32 درصد نسبت به سال 1399 به پنج همت افزایش یافته است. سهم سود سهام قابل پرداخت به دولت در این سال به 97 درصد کاهش یافته که این امر بیانگر افزایش سود سهام قابل پرداخت توسط شرکت‌های پرداخت‌کننده سود سهام به شرکت‌های دولتی (نسل دوم) است.

کل کمک زیان از محل درآمد عمومی شرکت‌های دولتی در سال 1399 معادل سه همت بوده که با رشدی معادل 2/114 درصد، به هفت همت در سال 1400 افزایش یافته است. لازم به ذکر است بیشتر این سهم متعلق به صداوسیما (سه  همت) در امور فرهنگ، تربیت بدنی و گردشگری است، بعد از آن متعلق به امور اقتصادی (یک همت) است. در مجموع، از سال 1399 تا 1400 شرکت‌های دولتی بر بودجه عمومی دولت اثر منفی داشته‌اند. بدین مفهوم که مجموع مالیات و سود سهام پرداختی این شرکت‌ها، از کمک زیان دریافتی از محل منابع عمومی کمتر بوده است. به منظور دستیابی به تصویر دقیق‌تری از شکاف میان ارقام عملکرد و مصوب بودجه شرکت‌های دولتی، ارقام بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی مورد بررسی قرار می‌گیرد.

عملکرد درآمدها

ارقام عملکرد درآمدهای شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت در کنار میزان مصوب آنها برای سال‌های 97 و 99 نشان می‌دهد که در سال 97 عملکرد درآمدها حدود 35 درصد انحراف مثبت داشته است. حال آنکه این بخش در سال 98 حدود 12 درصد و در شش ماهه اول سال 99 نیز حدود پنج درصد انحراف منفی داشته است. بدین معنا که میزان درآمدها نسبت به رقم مصور کمتر محقق شده است.

عملکرد هزینه‌ها

ارقام عملکرد هزینه‌های شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت در کنار میزان مصوب آنها برای سال‌های 97 و 99 نیز نشان می‌دهد که در سال 97 عملکرد هزینه‌ها در حدود 46 درصد و در سال 98 حدود 4/1- درصد بوده است. حال آنکه این بخش در شش ماهه اول سال 99 حدود 9 درصد انحراف مثبت داشته است، بدین معنا که میزان هزینه‌ها نسبت به رقم مصوب بیشتر بوده است.

سود و زیان

در بررسی دلایل ایجاد شرکت‌های دولتی، آن دسته از شرکت‌هایی که به منظور ایجاد درآمد برای دولت تشکیل شده‌اند، در صورتی که در طول دوره فعالیت، مواجه با زیان (نه در یک سال) شده یا سود متعارف متناسب با سرمایه نداشته باشند، برای ادامه فعالیت آنها زیر نظر دولت، دلیل توجیهی قابل قبولی وجود نخواهد داشت. بنابراین با بررسی دلایل زیان بودن آنها، یا باید به بخش خصوصی واگذار شوند و یا آنهایی که به واسطه دخالت دولت در میزان تولید، قیمت و سطح فعال با زیان مواجه شده‌اند، بودجه‌ای تحت عنوان کمک برای جبران زیان به آنها تعلق گیرد. با بررسی عملکرد بودجه شرکت‌های دولتی متوجه زیان‌ده بودن تعداد بسیاری از آنها می‌شویم و برخلاف آنکه منابع و مصارف بودجه شرکت‌های دولتی ناشی از خود آنها است، لیکن بار مالی شرکت‌های زیان‌ده دولتی برعهده دولت است و از خزانه پرداخت می‌شود. جدول 2 گزارش آماری شرکت‌های زیان‌ده را از مجموع شرکت‌های دولتی طی سال‌های 92 تا 1400 ارائه می‌کند.

جدول 2. سهم شرکت‌های زیان‌ده از مجموع شرکت‌های دولتی در قوانین بودجه سنواتی طی سال‌های  1400- 1392

بررسی ارقام عملکرد سود شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت و میزان مصوب آنها از سال 97 تا 99 حاکی از انحراف 14 درصدی این قلم در سال 1397، انحراف 76 درصدی آن در سال 98 و نیز انحراف 57 درصدی در شش ماهه ابتدای سال 99 است. انحراف سود همواره منفی بوده، بدین معنا که در این سال‌ها همواره میزان تحقق سود به نسبت میزان مصوب کمتر بوده است.

همچنین بررسی ارقام عملکرد زیان شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت و میزان مصوب آنها از سال 97 تا 99 حاکی از تفاوت قابل‌توجهی در این قلم است، به طوری که برای سال 1397، رقم زیان در عملکرد، 1718 درصد بیشتر از رقم زیان در بودجه مصوب بوده است که این رقم برای سال 1398 حدود1700 درصد و در شش ماهه ابتدایی سال 1399 نیز حدود 1270 درصد بوده است. باید توجه داشت که بخش قابل‌توجهی از این میزان انحراف، مربوط به شرکت بازرگانی دولتی است. بودجه شرکت بازرگانی دولتی عموما به صورت سربه‌سر تنظیم می‌شود، در صورتی که این شرکت به دلیل انجام وظایفی مانند خرید تضمینی گندم، مبالغ قابل‌توجهی از دولت دریافت می‌کند که به عنوان کمک زیان این شرکت درج می‌شود. به عنوان مثال، در شش‌ماهه ابتدایی سال 1399 زیان عملکرد کل شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی حدود 43 همت بوده که قریب به 27 همت از این رقم یعنی حدود 63 درصد از این رقم به تنهایی مربوط به شرکت بازرگانی دولتی است.

نکته قابل توجه آنکه میزان مصوب قانون بودجه 1400 است که به طرز چشمگیری افزایش یافته است. علت این امر در زیان مربوط به بانک سپه (380 میلیون ریال) است که به دلیل درج در بخش بانک‌های زیان‌دیده با حجم بالای زیان پیش‌بینی شده، تاثیر قابل‌توجهی بر حجم کل زیان شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت گذاشته است.

هزینه‌های سرمایه‌ای

بررسی ارقام عملکرد هزینه‌های سرمایه‌ای شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت با میزان مصوب آنها در سال‌های 97 تا 99 نشان از انحراف 32 درصدی هزینه‌های سرمایه‌ای در سال 1397، انحراف 44 درصدی آن در سال 1398 و نیز انحراف 45 درصدی در شش‌ماهه ابتدایی سال 1399 دارد. به بیان دیگر، در سه سال اخیر، عملکرد هزینه‌های سرمایه‌ای شرکت‌های دولتی حدود 40 درصد بوده است. رقم مصوب قانون بودجه 1400، گویای رشد 4/54 درصدی هزینه‌های سرمایه‌ای نسبت به مصوب بودجه 1399 (903/110/2 میلیارد ریال) است. علت این امر نیز متوجه امور اقتصادی با سهم 821/768/2 میلیارد ریال (حدود 84 درصد از هزینه‌های سرمایه‌ای بودجه شرکت‌های دولتی) است.

نواقص بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات غیرانتفاعی

طبق اطلاعات به دست آمده مواردی از علل نواقض بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات غیرانتفاعی ارائه می‌شود:

یکی از مهم‌ترین دلایل در خصوص انحراف‌های قابل توجه در ارقام مصوب در عملکرد بودجه، سازوکار در نظر گرفته شده در ماده 2 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت است. مطابق ماده 2 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، شرکت‌های دولتی می‌توانند تا نیمه آبان ماه هر سال، مشروط به ثابت نگه داشتن رقم سود سهام پرداختی به دولت و رقم مالیات (و البته برخی شروط دیگر)، نسبت به اصلاح بودجه خود اقدام کنند. البته از آنجا که منابع و مصارف بودجه شرکت‌های دولتی تحت تاثیر تحولات اقتصادی قرار دارد این امر تا حدودی طبیعی است.

تفاوت بسیار زیاد بین ارقام مصوب و عملکرد را می‌توان درج برخی از شرکت‌های زیان‌ده در زمره شرکت‌های سودده و سربه‌سر در پیوست شماره 3 قانون بودجه دانست.

نقص مدل حاکمیتی شرکت‌های دولتی؛ در این شرکت‌ها مناسبات مبتنی بر قانون تجارت بین مجمع، هیات‌مدیره و طبیعتا نظارت نیز به درستی شکل نمی‌گیرد.

علی‌رغم اینکه قوانین مطرح‌شده در بحث شفافیت مالی این شرکت‌ها به تصویب رسیده است، متاسفانه به سبب ضعف اجرایی، شفافیت در حوزه اطلاعات کارکنان، میزان حقوق، مزایا و معاملات عملا صورت نگرفته است.

ضعف در نظارت بر عملکرد شرکت‌ها و عدم شفافیت باعث شده تا بسیاری از فعالیت‌های شرکت‌های دولتی متفاوت از اهداف کلی نظام و حتی قوه مجریه باشد.

طی سال‌های اخیر، برخی از شرکت‌های زیان‌ده به دلیل ملاحظاتی در زمره شرکت‌های سودده و سربه‌سر قرار داده شده‌اند که این موضوع جز از رهگذر ارقام غیردقیق برای بودجه این شرکت‌ها میسر نبوده است.

*کارشناس اقتصادی