حیدر مستخدمین‌حسینی * امروزه همه کشورهای جهان دارای نوعی دستگاه مسوول امور پولی (بانک مرکزی) هستند که عملیات مربوط به انتشار اسکناس، بانکداری دولت، تنظیم نقدینگی در اقتصاد، کنترل نظام پولی و… را انجام می‌دهند. اهداف و بخش عمده وظایف بانک‌های مرکزی تفاوت بنیادین با بانک‌های تجاری و تخصصی دارد. نقش بانک‌های مرکزی و تاثیر آنها در اقتصاد هر کشور تا اندازه زیادی تابع نظام و شیوه حکومت، میزان توسعه اقتصادی و نهادها و تشکیلات بازارهای مالی و پولی آن است. سیاست پولی، جزئی از سیاست کلی نظام اقتصادی است و اهداف آن باید با اهداف كلی سیاست اقتصادی دولت‌ها مطابقت داشته باشد. بانک‌های مرکزی ضمن کمک به دولت‌ها در اجرای سیاست‌های اقتصادی ناگزیرند در راستای انجام وظایف خود، به ویژه وظیفه مهم و حساس حفظ ارزش پول ملی، به صورت مستقل ولی هماهنگ با دولت‌ها عمل کنند.
بانک‌های مرکزی بنا به ضرورت و برای جلوگیری از پراکندگی پولی و یکسان کردن معیار سنجش، مبادله و ذخیره ارزش به وجود آمدند و در مسیر تکامل اقتصادی و بانکداری به تدریج جایگاهی ویژه و متفاوت با سایر بانک‌ها پیدا کرده‌اند. بانكداری مركزي بر اساس احساس نياز پايه‌گذاري شده و در بستر تاريخي، روند تكاملي خود را طي کرده است. به همراه دگرگوني در نقش دولت‌ها در نظام اقتصادي، نقش بانک‌هاي مركزي به شدت پررنگ‌تر و موثرتر شده است تا آنجا كه امروزه، بانک‌های مركزي در فرآيند سياستگذاري اقتصادي، ايجاد بسترهاي مناسب جهت كاهش نوسان‌هاي شديد در قيمت‌ها و مهار تورم نقشی اساسي ايفا مي‌كنند.
قدمت بانک مرکزی به نیمه دوم سده هفدهم برمی‌گردد. برخی از کارشناسان، نخستین بانک مرکزی را «ریکس بانک» سوئد می‌دانند. این بانک در سال 1656 میلادی با سرمایه خصوصی به وجود آمد و در سال 1668 میلادی به عنوان بانک دولتی و ملی سوئد شناخته شد و به تدریج به صورت یک بانک مرکزی درآمد. در قرن نوزدهم بانک‌های زیادی تاسیس شدند که به تدریج انتشار اسکناس را در انحصار خود قرار دادند. با این وجود، ضرورت ایجاد بانک مرکزی از اوایل قرن بیستم برای تمامی کشورها احساس شد. تاسیس بانک مرکزی در بیشتر کشورها، به‌خصوص پس از کنفرانس مالی بین‌المللی بروکسل در سال 1920 میلادی و توصیه کنفرانس مبنی بر ایجاد بانک مرکزی در کلیه کشورهایی که چنین سازمانی ندارند شروع شد. به نظر می‌رسد نیروی محرکه و دلیل اصلی ایجاد و گسترش بانک‌های مرکزی از دو هدف زیر نشأت گرفته است:
– در رویارویی با فشارهای ناشی از تامین نیازهای مالی جنگ‌ها، دولت‌ها دریافتند که می‌توانند در مقابل حمایت از یک بانک ویژه، منافع و کمک‌های مالی چشمگیری را از آن بانک در مواقع ضروری کسب کنند.
– هدف دیگر از تشکیل بانک‌های مرکزی اولیه، همسان‌سازی نظام نشر اسکناس، اداره و نگهداری ذخایر کشور و بهبود نظام پرداخت‌ها بود. موقعیت بانک‌های مرکزی به عنوان تنها عرضه‌کننده پول موجب شد ذخیره‌های نظام بانکی در بانک‌های مرکزی تمرکز یابد. در نتیجه بانک‌ها این فرصت را یافتند که در مواقع اضطراری برای تامین نقدینگی موقت به بانک‌های مرکزی مراجعه کنند.
وظایف بانک‌های مرکزی
وظایف بانک‌های مرکزی در طول زمان دچار تغییر و تحول شده است. در قرن بیستم و نیز حتی طی سال‌های اولیه قرن بیست و یکم وظایف و انتظارات از بانک مرکزی دستخوش تحولات مهمی شده که به‌واسطه همین مساله بیان صریح اهداف همه بانک‌های مرکزی چندان آسان نیست. البته ویژگی‌های خاص این نهاد و وظایفی که در سال‌های متمادی همچنان بدون تغییر باقی مانده امکان ایجاد مشخصه‌هایی را برای آن مقدور می‌سازد. برای نمونه از ابتدایی‌ترین ویژگی‌های هر بانک مرکزی امتیاز نشر اسکناس است و تقریبا تمامی بانک‌های مرکزی سده‌های شانزدهم تا هجدهم تنها به این وسیله از سایر بانک‌ها متمایز می‌شدند؛ سپس به تدریج ضمن انجام امور مالی دولت و خزانه‌داری امین بانک‌های دیگر شدند و با نگهداری ذخایر آنها سرانجام به عنوان آخرین اعتباردهنده درآمدند.
به طور کلی وظایف بانک‌های مرکزی از دیرباز در سه وظیفه اصلی «بانک بانک‌ها»، «بانک دولت» و «بانک ناشر اسکناس» خلاصه می‌شود. با وجود این، اساسی‌ترین وظیفه بانک مرکزی نقش حیاتی آن در کنترل پول ملی (حفظ ارزش پول) و کنترل نظام بانکی است و همین وظیفه است که تقویت و استقلال واقعی آن را ایجاب می‌کند. بسیاری از صاحب‌نظران اقتصادی معتقدند ذات بانک مرکزی، کنترل هوشیارانه و مدبّرانه نظام پولی است و ایفای این نقش مستلزم بصیرت و احتیاطی است که پول رایج را همواره پرقدرت، قابل اعتماد و در خدمت توسعه اقتصادی و اجتماعی کشور قرار دهد. حق‌الضرب و درآمد ناشی از عملیات بازار باز و اعطای وام‌بخشی از درآمدهای بانک مرکزی را تشکیل میدهد. درآمد بانک بابت حق‌الضرب (تفاوت درآمد و هزینه خلق پول) درواقع نوعی دریافت بابت خدمات نقدینگی پول است.
در کشورهایی که بازارهای مالی توسعه‌یافته‌ای ندارند، تنها وسیله‌ای که دولت می‌تواند به شکل موثر از آن برای تامین منابع استفاده کند دریافت وام مستقیم از شبکه بانکی و به ویژه بانک مرکزی است. یکی از نکاتی که در جریان دریافت این‌گونه وام مطرح می‌شود، هزینه وام دریافتی از بانک مرکزی است. در بیشتر موارد دولت کارمزدی بابت منابع دریافتی نمی‌پردازد. وقتی هزینه بهره یا کارمزد پرداختی دولت صفر یا کمتر از نرخ رایج در بازار باشد، دولت به هزینه واقعی تامین منابع پی نمی‌برد. وظایف بانک مرکزی در ادبیات اقتصادی شامل موارد زیر است:
* انتشار انحصاری اسکناس و مدیریت ذخایر خارجی
* عامل و بانکدار دولت
* نگهداری ذخایر طلای بانک‌ها، بانکدار بانک‌ها، آخرین اعتباردهنده و تنزیل‌کننده اسناد بانک‌های تجاری
* تنظیم و کنترل بازار پول داخلی و ایجاد تعادل پولی (پیگیری ثبات قیمت‌ها و حفظ ارزش پول داخلی)
* هدایت اعتبارات، کنترل بحران پولی و نظارت بر موسسات مالی داخلی
* تحکیم و ارتقای تعادل خارجی، حفظ موازنه تعادل تراز پرداخت‌ها (حفظ قدرت خرید پول یا ارزش برابری آن در معاملات بین‌المللی)
* تدوین و سیاستگذاری پولی
بانک مرکزی در ایران
فعاليت بانكداري نوين در ايران، از سال 1266 با ايجاد بانك انگليسي آغاز شد. در سال 1304 نخستين بانك با سرمايه ايراني، بانك سپه فعلي، شروع به فعاليت کرد. متعاقب آن در چهاردهم ارديبهشت سال 1306، مجلس شوراي ملي وقت با تصويب قانون اجازه تاسیس بانك ملي ايران، دولت را مكلف به تاسیس بانك ملي ايران كرد. افزون بر فعاليت‌هاي بانكي، پولي و تجاري، به كار انداختن و استفاده از وجوه ودايع دولتي و وظيفه خزانه‌داري دولت نيز به بانك ملي ايران واگذار شده بود. در سال 1309 امتياز انتشار اسكناس از بانك شاهنشاهي ايران بازخريد و به بانك ملي ايران واگذار شد و از ابتداي سال 1311 هم اسكناس‌هاي بانك ملي ايران انتشار يافت. از مرداد 1317 افزون بر عمليات بانكي، وظايف حفظ ارزش پول و موازنه ارزي، تنظيم اعتبارات كشور، نظارت بر فعاليت ساير بانک‌ها و در واقع انجام وظايف بانك مركزي و رهبري و هدايت اقتصادي كشور نيز به اين بانك واگذار شد.
طي تصويب‌نامه‌اي كه در تير 1325 صادر شد، براي نخستين مرتبه مقرراتي در مورد فعاليت بانک‌ها و موسسه‌هاي اعتباري پيش‌بيني شد. نظر به اينكه با توسعه بانكداري در ايران لزوم وضع مقررات خاصي براي هدايت عمليات بانكي بيش از پيش احساس مي‌شد، بنابراین فكر تدوين قانون بانكداري قوت گرفت و پس از مطالعاتي كه در اين مورد به عمل آمد، لايحه قانوني راجع به بانكداري تهیه و در تاريخ هشتم تير 1332 به تصويب نخست‌وزير وقت رسيد و پس از اصلاحاتي كه توسط كميسيون‌هاي مربوط به عمل آمد، در تاريخ پنجم تير 1334، تحت عنوان قانون بانكداري از تصويب كميسيون‌هاي مشترك مجلسين گذشت.
تحولات سريع بانكداري و اهميت روزافزون نقش بازار پول و سرمايه در اقتصاد كشور در دهه 1330، تدوين مقررات جامعي را كه ناظر بر عمليات نظام بانكي و پولي باشد اجتناب‌ناپذير کرد. از اين رو، پس از بحث و اظهارنظرهاي گوناگون «لايحه اساسنامه بانكي و پولي ايران» در تاريخ دهم آذر 1338 به مجلس شوراي ملي تقديم شد و در بيست‌وسوم اسفند همان سال طي قانون اعطاي اختيار به كميسيون‌هاي مشترك دارايي و دادگستري مجلسين به اين كميسيون‌ها اختيار داده شد كه لايحه بانكي و پولي كشور را تصويب کنند.
قانون بانكي و پولي كشور در تاريخ هفتم خرداد 1339 به تصويب رسيد و به دولت ابلاغ شد تا براي مدت پنج‌سال به طور آزمايشي به اجرا گذاشته شود. براساس وظايف و اختيارات مندرج در فصل سوم اين قانون، بانك مركزي ايران با سرمايه سه ميليارد و 600 ميليون ريال تاسیس شد و در تاريخ هجدهم مرداد 1339 رسما عمليات بانكداري مركزي را آغاز کرد. بدين ترتيب با شروع فعاليت بانك مركزي كليه وظايف، مسووليت‌ها و اختيارات ويژه بانكداري مركزي از بانك ملي ايران گرفته شد و در بانك مركزي تمركز يافت. طبق فصل دوم قانون مذکور کليه امور مربوط به چاپ اسکناس و ضرب سکه و پشتوانه آن به بانک مرکزی محول شد و همچنين طبق مواد 14 و 18 فصل مزبور انتشار اسکناس منحصرا به بانک مرکزی ايران واگذار شد.
اصولا به دنبال تفکيک عمليات تجاری از چاپ اسکناس و سياست‌های پولی و اعتباری، لزوم ايجاد بانک مرکزی ايران با هدف نظارت و هدايت فعاليت‌های بانک‌های کشور، تنظيم اعتبارات، حفظ ثبات قيمت‌ها، حفظ ارزش پول، کنترل دقيق امور ارزی و هدايت پس‌اندازهای کشور به سوی سرمايه‌گذاری‌های مولّد مطرح شد.
قانون بانكي و پولي كشور مصوب سال 1339 كه نخستين تجربه كشور در زمينه اتخاذ يك سياست پولي و جامع بانكداري مركزي به شمار مي‌آمد، از نظر قدرت كنترل و هدايت فعاليت‌هاي بانكي و ضمانت اجراي مقررات موضوعه داراي نقايصی بود. بدين لحاظ، بانك مركزي درصدد تجديدنظر بر آمد و ضمن بررسي مشكلات موجود، مذاكره و تبادل نظر با دستگاه‌هاي ذي‌نفع و متخصصان امور بانكي و پولي كشور انجام شد و با توجه به نيازهاي آينده اقتصادي كشور طرح لايحه جديد پولي و بانكي كشور تهيه شد. بر اين اساس، در نهايت لايحه پولي و بانكي كشور در تاريخ هفتم تير 1351 از تصويب مجلس سنا و در هجدهم همان ماه از تصويب مجلس شوراي ملي گذشت و از روز هشتم شهريور همان سال به اجرا درآمد.
وظایف و اختیارات بانک مرکزی
براساس قانون پولی و بانکی کشور مصوب تير 1351 بانک مرکزی ايران به عنوان تنظيم‌کننده نظام پولی و اعتباری کشور موظف به انجام وظايف زير است:
* حفظ ارزش داخلی و خارجی پول ملی کشور
* انتشار اسکناس و ضرب سکه‌های فلزی رايج کشور
* تنظيم مقررات مربوط به معاملات ارزی و ريالی
* نظارت بر معاملات طلا و وضع مقررات مربوط به آن
* نظارت بر صدور و ورود ارز و پول رايج کشور
* تنظيم‌کننده نظام پولی و اعتباری کشور
* نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری
* تنظيم حجم اعتبارات بانکی و ايجاد هماهنگی متناسب با نيازهای پولی کشور
* نگهداری از حساب‌های کليه وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی و وابسته به دولت
* نگهداری کليه ذخاير ارزی و طلای کشور
* نمايندگی دولت در سازمان‌های مالی و بين‌المللی
* در اختيار داشتن تصدی تمام عمليات انتشار اوراق بهادار دولتی
* انعقاد موافقتنامه پرداخت و اجرای قراردادهای پولی، مالی، بازرگانی و ترانزيتی دولت و ساير کشورها.
در همین رابطه، اركان بانك مركزی جمهوری اسلامی ايران شامل مجمع عمومی، شورای پول و اعتبار، هیات عامل، هیات نظارت اندوخته اسكناس و هیات نظار می‌شود. توجه به این نکته نیز لازم است که اصولا بانکداری مرکزی در کشورهای درحال توسعه تفاوت فراوانی با کشورهای توسعه‌یافته دارد. زیرا در کشورهای توسعه‌یافته، اولا اهداف بانک مرکزی محدودتر بوده و ثانیا ابزار کافی و کامل نیز در اختیار بانک مرکزی قرار دارد. اما در کشورهای درحال توسعه علاوه بر کثرت اهداف و وظایف بانک‌های مرکزی، ابزارهای سیاست پولی نیز به خاطر دلایلی همچون عدم وجود بازارهای پول و سرمایه سازمان‌یافته کارایی زیادی ندارند. همچنین به این نکته باید توجه کرد که در کشورهای در حال توسعه علاوه بر بحث کسری بودجه، ظرفیت جذب اقتصاد نیز عنصر مهمی است. این امر به ویژه در کشورهای صادر‌کننده نفت کاربرد دارد، زیرا با افزایش قیمت نفت و تزریق منابع حاصله به اقتصاد کشور موجبات بروز تورم شکل می‌گیرد. بنابراین نکته مهمی که در کشورهایی همچون ایران مطرح می‌شود این است که دست‌اندرکاران تدوین بودجه لازم است در زمان بودجه‌ریزی ظرفیت‌های جذب اقتصاد را در آن لحاظ کنند تا از پیامدهای احتمالی ناشی از نفتی بودن اقتصاد جلوگیری به عمل آید.
* اقتصاددان و معاون حقوقي و امور مجلس اسبق وزارت اقتصاد و بانک مرکزي
